민주노총 노동자정치세력화 어떻게 해야 하나? 제3차 포럼

개헌 및 정치제도 개혁과 노동 진보정치

■ 일시 : 2017년 7월 18일(화) 16시

■ 장소 : 민주노총 대회의실

민주노총 노동자정치세력화, 어떻게 해야 하나? 제3차 포럼

1. 주제 : 개헌 및 정치제도 개혁과 노동자정치세력화·진보정치운동

2. 때 : 2017년 7월 18일(화) 16시

3. 곳 : 민주노총 대회의실

4. 취지 및 목표

- 대선 후 개헌 및 정치제도 개혁을 둘러싼 논의 현황에 대해서 공유함

- 2월 워크숍 및 이후 논의 성과를 토대로 하반기 이후 정치제도 개혁 운동의 본격화방안에 대하여 의제와 목표, 전략을 중심으로 논의함

- 정치제도 개혁운동과 맞물려 개헌에 대해서는 어떤 입장을 가지고 어떻게 대응해나갈지에 대하여 본격 논의함.

5.

구분	주제	발제자	시간
발제 1	대선 후 개헌 및 정치제도 개혁 논의 현황 : 정치개혁 공동행동의 계획 포함	하승수 비례민주주의연대 대표	20분
발제 2	현재까지 민주노총의 개헌 논의 현황과 입장	권두섭 민주노총 법률원장	10분
발제 3	2017년 하반기 정치개혁운동 방향	이광규 민주노총 정치국장	10분
기타	주제에 대한 추가적 의견	가맹산하조직과 진보정당들 중 가능한 발제자	각 5분
사회	양동규 민주노총 정치위원장

진행

[자료집]

1. 대선 후 정치제도 개혁 및 개헌 논의 현황  -----------------------------------3쪽

2. 노동 관련 개헌 방향 -------------------------------------------------------15족

3. 2017년 하반기 정치제도 개혁 운동 및 개헌 대응 방안 ----------------------- 33쪽

[발제 1]

대선 후 개헌 및 정치제도 개혁 논의 현황

하승수(비례민주주의연대 공동대표)

1. 대선 이후, 개헌과 정치개혁 논의 상황

2016년 10월말부터 이어진 촛불집회는 전국으로 확산되었다. 박근혜 전 대통령은 탄핵되었고, 문재인 대통령이 선출되었다.

그런 와중에 국회에서는 헌법개정 논의가 진행되고 있었다. 올해 1월부터 개헌특위가 가동됐고, 대선전 개헌을 추진하려는 움직임도 있었다. 그러나 대선전 개헌은 불발됐다. 대선전에 졸속으로 개헌을 추진하려는 것에 대해 여론이 좋지 않았고, 자유한국당/바른정당/국민의당 내부에서도 이견이 제기되었기 때문이다.

한편 대선을 전후하여 노동계와 시민사회단체들을 중심으로 <민의를 반영하는 선거법개혁 공동행동>이 구성되었고, 대선시기에 각 후보들에게 3대 개혁과제에 대한 입장을 묻고 답변을 받는 활동을 벌였다.

문재인, 안철수, 심상정 후보는 * 만18세 선거권과 유권자 표현의 자유 보장 * 국회의원 연동형 비례대표제 및 지방의회 비례성 강화 * 대통령 및 지방자치단체장 결선투표제에 대해 모두 찬성한다는 입장을 밝혔다. TV토론에서도 문재인 대통령은 ‘연동형 비례대표제’ 도입을 다시 한번 약속했다.

또한 국회 개헌특위 운영과정에서도, 개헌과 함께 선거제도 개혁이 논의되어야 한다는 것이 자문위원으로 참여한 전문가들의 대체적인 의견이었다. 그래서 대선을 전후하여 ‘개헌과 함께 선거제도 개혁이 논의되어야 한다’는 공감대가 정치권 내에서도 확산되었다.

그리고 문재인 대통령은 대선직후인 5월 19일 5당 원내대표를 만난 자리에서 내년 6월 13일 지방선거때 개헌안을 국민투표에 붙이겠다는 뜻을 밝혔다. 그와 함께 문재인 대통령은 “정치권의 개헌 논의 과정에 국민의 의견을 충실히 수렴하여 반영하고 선거제도 개편도 함께 논의하는 것이 바람직하다”는 의견을 제시하였다.

문재인 대통령의 이 발언이후에 국회에서는 개헌특위 연장과 정치개혁특위 구성이  본격적으로 논의되기 시작했다. 6월 8일 <민의를 반영하는 선거법 개혁 공동행동>은 발족기자회견을 갖고 국회 내에 개헌특위와 함께 ‘입법권을 갖는 정치개혁특위’ 구성을 요구했다.

6월 27일 국회 내에서는 4당 원내대표들간에 개헌특위 연장안과 정치개혁특위 구성안에 관한 협의가 이뤄졌고, 합의문이 작성되었다. 그리고  지난 6월 27일 국회 본회의는 개헌특위를 올해 12월까지 연장하고, 입법권을 가진 정치개혁특위를 구성하기로 하는 결의안을 통과시켰다.

이에 따라 하반기에 국회 내에서는 개헌특위와 정치개혁특위가 동시에 가동될 예정이다.

<6월 27일 더불어민주당/자유한국당/국민의당/바른정당 원내대표 합의문 발췌>

특별위원회에 관하여는 다음과 같이 하기로 하며, 1), 2), 3)항의 특별위원회는 6월 27일 본회의에서 처리한다.

1) 헌법개정특별위원회는 활동기간을 연장하여 운영한다(위원장 : 자유한국당)

2) 선거제도 등의 개선을 위하여 입법권이 부여되는 정치개혁특별위원회를 설치하며, 위원은 여야동수로 구성한다(위원장 : 더불어민주당)

정개특위의 의결은 다수결이 아닌 ‘합의’에 의해 처리하며 체계 및 자구 심사를 위하여 법사위 심의를 거친다

2. 국회 개헌특위의 추진일정과 문제점

제헌절을 앞두고 국회 개헌특위는 지난 7월 14일 보도자료를 내고, 국민과 함께 하는 개헌논의 일정을 공개했다. 그 내용을 소개하면, 아래와 같다.

△국회방송을 통해 국가원로 및 각계 전문가들이 모여 개헌의 필요성, 정부형태, 기본권, 지방분권 등 개헌 주요 분야에 대해 토론하는 5부작 특집토론 “개헌이 미래다”를 방영하고(7월말∼8월말)

△ 부산, 광주, 대구, 대전 등 각 지방을 대표하는 도시들을 방문하여 지역의 개헌 현안을 청취하는 국민대토론회를 11차례 개최하며(8월말∼9월말)

△ 국민 누구나 개헌에 대한 의견을 자유롭게 개진할 수 있는 국민개헌 자유발언대를 국회 내·외에 설치·운영하고(9월∼)

△ 전문가가 아닌 일반 국민들의 생생한 개헌의견 청취를 위해 세대와 지역, 성별 등을 아우르는 개헌국민대표 5,000명을 선발하여 개헌관련 주요 쟁점에 대해 숙의토론하는 개헌국민대표 원탁토론을 4차례 실시하며(10월)

△직접적인 의견개진이 어려운 국민들을 위해 개헌 관련 주요 쟁점 등에 대해 온라인으로 의견을 개진하고 토론할 수 있는 홈페이지도 개설

그러나 이와 같은 국민참여 방안은 형식적인 요식절차로 흐를 가능성이 높다. 지역 순회토론이든 원탁토론이든, 토론내용을 어떻게 반영하겠다는 것이 없다. 5,000명을 선발한다는 개헌국민대표도 도대체 어떻게 ‘선발’하겠다는 것인지 구체적인 내용이 없다. ‘선발’이 아니라 ‘참여의 보장’이 되어야 하고, 형식적인 토론자리를 만드는 것이 아니라 실효성있게 설계된 공론의 장을 마련하는 것이 필요하나, 그런 고민은 보이지 전혀 않는다.

개헌국민대표를 공개모집하겠다고 하지만, 공모를 해서 어떤 기준으로 확정하겠다는 것도 없다. 물론 공모방식 자체도 대표성을 보장할 수 있는 방식도 아니다.

개헌과 관련해서는 추첨제 시민의회 등 획기적인 시민참여 방안이 필요하다는 의견들이 제시되어 왔지만, 국회에서는 이런 방안에 대해서는 논의가 되지 않았다. 그리고 이제와서 형식적인 국민참여방안을 제시한 것이다.

한마디로 의견을 수렴하는 모양새만 밟겠다는 것일 뿐이다. 실제로 국민들의 의견을 수렴하여 개헌안을 만들겠다는 의지는 보이지 않는다.

그러나 이런 식의 형식적인 국민참여방안으로는 개헌안에 대한 국민의 동의를 얻지 못할 것이다. 이번 개헌은 ‘대통령 탄핵’이라는 초유의 사태를 거치면서 추진되는 개헌이다. 따라서 개헌의 과정부터가 달라야 한다.

이번 개헌의 과정은 '대한민국은 민주공화국'이고, ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’는 헌법 제1조의 정신을 실현하는 과정이 되어야 한다. 촛불을 들었던 시민들이 원했던 것도 바로 헌법 제1조가 실현되는 민주공화국이었다.

3. 개헌 및 정치제도 개혁에 대한 대응현황

개헌과 관련해서는 다양한 그룹들이 관심을 갖고 있다. 그리고 국회 개헌특위에서 구성한 자문위원 53명에도 시민사회단체 대표자, 활동가들이 참여하고 있다.

그러나 개헌의 내용으로 들어가면 다양한 의견차이들이 존재한다. 아직까지 시민사회 전체를 아우르는 개헌대응기구도 만들어지지 않은 상황이다.

그러나 국회가 일방적으로 주도하는 개헌에 대해서는 광범위한 문제의식이 있으므로, ‘시민참여개헌’을 주장하고 관철시켜내는 대응이 필요한 상황이다. 앞으로 개헌 관련해서는 노동운동, 시민사회운동에서 어떻게 틀을 짜고 대응해 나갈 것인지에 대해 논의가 필요하다.

정치제도 개혁과 관련해서는 지난 1월 구성된 <민의를 반영하는 선거법개혁 공동행동>이 6월 8일 <정치개혁 공동행동>으로 확대발족했다. <정치개혁 공동행동>은 3대의제 11대 과제를 선정하고, 연동형 비례대표제 도입방안, 지방선거제도 개선방안 등을 구체화하기 위한 의제TF를 구성하여 운영중에 있다. 그리고 국회대응, 대시민홍보, 지역별/영역별 공동행동 조직 등을 추진하고 있다(자세한 것은 별첨 3 참조). 강원, 울산, 광주, 대구 등에서 지역별 공동행동이 조직되고 있고, 향후 국회 정치개혁특위 구성이 완료되면 국회대응에도 전력을 다할 예정이다.

4. 개헌 및 선거제도 개혁의 쟁점을 푸는 순서

개헌과 정치제도 개혁을 둘러싼 정세는 불투명한 점이 많다. 개헌의 경우에는 권력구조가 최대 쟁점인데, 국회 내에서도 합의가 쉽지 않고, 국민들의 선호도도 엇갈린다.

국회 정세균 의장이 7월 16일 배포한 여론조사 결과를 보더라도, 권력구조에 대한 국민들의 선호도는 혼합형 정부형태(국민이 뽑은 대통령과 국회가 선출한 총리가 공동으로 책임지는 정부형태) 46.0%, 대통령제 38.2%, 의원내각제 13.0%로 갈렸다. 그리고 혼합형 정부형태를 선호한다고 응답한 응답자 중에서도 55.2%는 대통령이, 42.4%는 총리가 더 큰 권한을 가져야 한다고 답했다.

혼합형 정부형태를 선호한다고 하면서도 대통령이 더 큰 권한을 가져야 한다고 응답한 비율까지 합치면 대통령제 또는 대통령이 더 큰 권한을 갖는 혼합형 정부형태를 선호하는 비율은 63%가 넘는다. 그런데 국회에서는 의원내각제 또는 총리가 더 많은 권한을 갖는 혼합형 정부형태(이원집정부제 또는 분권형 대통령제라는 표현이 사용되고 있다)를 선호하는 의원들이 꽤 많을 것이다. 한마디로 국민들과 국회의원들 사이에 상당한 인식의 격차가 존재하는 것이다.

또한 문재인 대통령이 4년중임 대통령제를 선호하고 있는 것도 중요한 변수이다. 대통령과 국회의원 다수의 의견이 충돌할 경우에, 개헌은 쉽지 않다.

그래서 논의는 선거제도 개혁에서 먼저 풀릴 필요가 있다. 문재인 대통령도 선거제도를 ‘연동형 비례대표제’로 전환할 경우에는 권력구조 개편과 관련해서 보다 열어놓은 논의를 할 수 있다는 태도를 보이고 있다.

따라서 개헌과 정치제도 개혁을 동시에 이룰 수 있는 방안은, 먼저 선거제도 개혁에 관해서 합의를 하고 그것을 전제로 한 권력구조 개편을 논의하는 것이다. 이런 논의가 합리적으로 진행되려면, 국회 바깥에서 강력한 압력이 조직되는 것이 필요하다.

경계해야 할 것은 국회가 졸속으로 개헌을 추진해서도 안 되지만, 개헌 자체가 물건너가는 것도 곤란하다는 점이다. 그럴 경우에는 촛불시민들이 요구하는 직접민주주의도 담아낼 수 없고, 선거제도 개혁도 어려워질 가능성이 높다.

5. 정세전망과 시기별 대응방향

국회 상황을 봤을 때, 8월까지는 개헌이든 선거제도 개혁 논의든 본격화되기는 어려울 것으로 보인다. 오늘(7월 18일)로 국회 임시회기가 끝나고, 임시국회 회기가 또다시 연장된다고 해도 추가경정예산, 정부조직법 개정안, 인사청문회 등의 현안을 처리하는데 급급할 것으로 보이기 때문이다.

그러나 9월부터는 일정상 개헌과 정치제도 개혁 논의를 본격화할 수 밖에 없다. 올해 연말까지 개헌안에 대한 합의를 도출해내고, 그와 맞물려 있는 선거제도 개혁에 대해서도 합의를 도출해야 하기 때문이다.

문제는 국회 논의를 수동적으로 지켜보고 논평하는 것만으로는 노동운동, 시민사회운동이 바라는 방향의 개헌과 선거제도 개혁을 이뤄내기는 어렵다는데 있다. 따라서 9,10월에 노동운동, 시민사회운동은 요구사항을 내걸고 전면적인 행동에 나설 필요가 잇다.

요구사항은 1) 민심그대로 의석배분(연동형 비례대표제 도입), 참정권 확대 등의 선거제도 개혁, 특권폐지 등 국회 개혁 2) 시민참여 개헌과 직접민주주의 확대 등으로 모아질 수 있을 것이다.

한마디로 촛불민심을 이어받아 실질적인 시민주권을 실현하자는 것이 요구사항이 되어야 한다. 그것을 위해 민심그대로 선거제도 개혁을 이뤄내고, 시민들의 참정권을 확대하고, 국회의 특권을 폐지하고, 직접민주주의를 확대하며, 개헌과정에서도 시민들의 참여가 보장되어야 한다는 것이다.

특히 촛불1주년이 되는 10월 28일을 기점으로 이런 행동들을 조직해 나갈 필요가 있다. 이것은 촛불민심이 요구했던 헌법 제1조가 실현되는 민주공화국을 만들기 위해 반드시 필요한 일이다.

국회가 만든 발언대가 아니라 주권자인 시민들의 촛불이 여의도 국회의사당을 둘러싸고, 개혁에 반대하거나 소극적인 국회의원들을 압박하고, 국회 안마당에서 정치개혁과 개헌에 대해 토론하는 만민공동회가 열릴 때에 주권자들이 바라는 정치개혁과 개헌은 동시에 이뤄질 수 있을 것이다. 수많은 현안들이 있지만, 그것을 위해 하반기에는 촛불들이 다시 힘을 모을 필요가 있다.

<별첨1> 정치개혁 특별위원회 구성결의안

의 안 번 호	7602		제안연월일 : 2017. 6. . 제 안 자 : 국회운영위원장

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주   문

가. 헌법 개정과 함께 논의되어야 하는 선거제도 개혁 및 지방자치선거 ·지방교육자치선거제도의 개선 등의 사항을 논의하고, 공직선거법, 정치자금법, 정당법 등 관련 법률안을 심사·처리하기 위하여 「국회법」 제44조에 따라 국회 내에 「정치개혁 특별위원회」를 구성한다.

나. 위원 수는 위원장을 포함하여 18인으로 하며, 여·야 동수로 구성한다.

다. 의결은 다수결이 아닌 ‘합의’에 의해 처리하며 체계 및 자구 심사를 위하여 법제사법위원회의 심의를 거친다.

라. 특별위원회의 활동기한은 2017년 12월 31일까지로 한다.

제안이유

선거구제 개편, 비례성 강화 등 헌법개정 과정에서 함께 논의가 필요한 선거제도 개혁에 대한 사항 및 2018년 6월 13일 실시 예정인 지방선거와 관련한 지방자치선거 ·지방교육자치선거제도의 개선 등에 관한 사항을 논의하고, 관련 법률안을 심사·처리하기 위하여 여·야 합의로 「정치개혁 특별위원회」를 구성하려는 것임.

<별첨2> 국회 개헌특위

구분	주요 논의내용
정부형태 총론	o 정부형태 개편 – 대통령의 권한 축소를 통한 분권과 협치 필요성에 공감, 세부방안은 이견 - 대통령과 국무총리간 집행부 권한 분점에는 공감하나, 구체적인 분권 수준, 총리를 포함한 내각 구성방안, 총리와 의회와의 관계 등 세부방안에는 이견 - 대통령의 권한 축소를 통한 대통령제 유지(소수의견) - 향후 헌법상 대통령의 권한을 검토해 분권화 수준 및 적합한 정부형태 도출 예정 o 대법원장 · 헌법재판소장 · 중앙선거관리위원장 · 감사원장 등 헌법기관 장의 선출·임명 절차 개선 필요성 공감 - 헌법기관 장 선출·임명 과정에서 대통령의 인사권한 배제 또는 축소 필요성에 대해서는 공감, 세부방안에 대해서는 추후 논의 필요 - 다만, 헌법기관 및 권력기관의 장 선출 시 중립성 강화 및 정파성 배제를 위한 국회의 가중 다수결 도입 여부는 찬반의견
입법부	o 국회의원 불체포특권 폐지에 대해서는 이견, 면책특권은 존치 공감 - 회기 중 불체포는 특권이므로 폐지(찬성), 직무수행을 위해 현행유지(반대) 간 찬반논의 - 면책은 업무수행을 위해 존치에 대다수 공감, 다만 명예훼손, 모욕 등 제한사유 신설 여부와 관련하여 찬반의견 o 직접민주주의 - 국민발안 도입 공감, 국민소환 도입 신중 - 직접민주주의 확대를 위해 법률안 국민발안 도입은 공감. 다만, 발안요건, 국민투표 여부 등 세부사항은 추가 논의 필요 - 국회의원 국민소환제 도입은 소요비용, 실익 등을 감안할 때 신중한 검토 필요(다수) o 국회의 국정통제 강화 필요 공감 - 국회동의를 받는 조약의 범위를 명확히 헌법에 규정 필요 공감 - 국정조사권 강화 공감, 상시청문회 제도 도입 추가 논의 - 국회의 동의, 선출 등 국회 인사권 대상 확대 필요 공감 o 양원제 도입 - 찬반의견 - 지역균형, 입법 신중성 제고 등을 위해 도입이 필요하다는 의견(찬성)과 지역 배려는 양원제가 아닌 지방분권으로 구현해야 하고, 비연방제 국가로서 국민적 공감대가 없으므로 도입에 신중할 필요가 있다는 의견(반대) 간 논의 - 양원제를 도입하더라도 양원의 정수를 현행 정수(300인) 이내로 정하자는 의견(다수)
집행부	o 대통령 선출 및 임기 - 직선제 공감, 결선투표제 및 임기는 이견 - 민주적 정당성 확보를 위해 국민들이 직선할 필요성 공감 - 결선투표제는 정당성 확보 위해 필요하다는 의견(찬성)과 최종 결과가 왜곡될 가능성이 있어 불필요하다는 의견(반대) 간 논의 - 임기는 정부형태에 따라 4년 중임, 6년 단임 등 의견 개진 o 대통령 권한, 국무총리, 국무위원, 행정각부의 장 등 집행부 관련 주요 쟁점은 정부형태와 연동되어 있어 추후 논의 예정
정당·선거	o 선거의 비례성 원칙 신설 여부 찬반의견 - 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시해야 한다는 의견(찬성)과 국회의 재량권 축소 등을 감안해 법률에 규정해야 한다는 의견(반대) 간 논의 o 선거제도 개편 - 개헌과 동시에 법률개정 논의 필요 - 합의제 민주주의로의 패러다임 전환을 위해 개헌을 통한 정부형태 개편과 함께 다당제적 기반 구축을 목표로 하는 선거법 개정 논의 필요성 공감 o 선거권 연령 명시 이견 - 선거권 연령은 법률 위임(다수), 헌법 명시(소수) - 선거권 연령을 18세로 하향해야 한다는 의견 개진
사법부	o 대법관 · 헌재재판관 임명 시 공정성·정당성 제고 공감 - 공정성 제고를 위해 추천위원회 도입 필요 의견(다수) - 민주적 정당성 제고를 위해 대법원장 제청·지명 배제 및 국회 선출(다수) o 일반 법관 인사 - 대법원장의 독점적 인사권 제한 공감 - 대법원장 독점적 인사권 제한을 위해 법관추천위원회 도입, 각급 법원에서 법관 직접 채용 등의 의견 제시 - 부적절한 법관 배제를 위해 징계해임제도를 도입하자는 의견과 법관 독립성 보장을 위해 신중하자는 의견 간 논의 중 o 군사재판 - 평시 군사재판 및 비상계엄시 단심제 폐지 다수 - 평시 군사재판 대부분이 군의 특수성과 무관하므로 일반법원이 재판을 담당하고 군사재판을 폐지하자는 의견(다수) - 재판청구권 보장을 위해 비상계엄 시 단심제 폐지 의견(다수) o 검찰제도 - 개선 필요성은 공감, 헌법 명시방안 검토 - 검찰의 권한 남용 통제 및 정치적 중립성 확보 필요 공감 - 다만, 검찰 제도의 구체적인 헌법 규범화 방안에 대해서는 자문위 의견을 듣고 추후 논의 예정 - 검찰총장 및 검사장 인사 시 대통령이 배제되어야 한다는 의견(다수)

제2소위(정부형태) 주요 논의 경과

<별첨3> 정치개혁 공동행동 현황과 이후 계획

지 역	현 황
서울	정치개혁서울행동(준)결성. 7월 3일 지방선거제도 개선 토론회 진행. 10여개 자치구에서 자치구별 공동행동 준비중.
경기	- 경기시민단체연대회의 차원에서 참여키로. 운영위원회 참여여부는 아직 미확정 - 부천의 경우에는 6월 19일 <정치개혁 부천시민행동> 발족식을 가지고 7-8월에 집중캠페인을 전개할 예정임. 개인들도 참여할 수 있는 시민참여단도 조직할 예정
인천	인천지역 시민사회와 노동계에서 정치개혁 인천행동 준비논의중.
강원	6월 16일 정치개혁 강원행동 발족 기자회견. 춘천시민단체네트워크에서 논의 중.
충북	충북시민사회단체연대회의 차원에서 논의 중이고 8월 초 정도에 발족 겸 강연회 추진중
대전	대전시민사회단체연대회의, 대전여성단체연합, 민주노총 대전본부에서 논의하여 7월 25일 <정치개혁 대전행동> 발족예정
충남	<정치개혁 충남행동> 결성키로.
전북	전북시민사회단체연대회의 차원에서 논의 중
광주	7월 6일 오후 2시 <정치개혁 광주행동> 발족 및 토론회 개최
전남	전남시민단체연대회의 차원에서 참여중. 7월 25일 순천에서 강연회 개최예정.
제주	제주시민사회단체연대회의 차원에서 참여 중. 민주노총 제주본부와 협의예정
울산	6월 14일 <정치개혁 울산시민행동> 발족. 매달 1회 캠페인 진행예정
부산	7월 18일 초동모임을 가질 예정
경남	마창진참여연대에서 제안하여 <정치개혁 경남행동> 추진중. 진주시민주권행동은 6월 8일 기자회견
대구	<정치개혁 대구시민행동> 발족. 47개 단체 참여중
경북	6월 30일 정치개혁 안동행동(준), 정치개혁 영양행동(준) 결성. 경북차원의 공동행동도 추진키로 함.
세종

정치개혁 청년행동 준비 중 : 8월에 발족예정. 우리미래, 청년참여연대, 대학YMCA연합회, 비례민주주의연대 청년위원회가 참여중. 타 청년단체에 제안예정.

2. 정치개혁 공동행동의 조직구성

아래와 같이 <정치개혁 공동행동>의 조직을 구성하고 운영하는데 동의하되, 적절한 시기에 참여단체들의 총의를 모으는 전체회의를 개최하기로 함.

- 운영위원회 중심으로 운영하되, 추후에 대표자회의 구성여부 등 결정

- 운영위원회가 주요 의결 및 실행 총괄

- 운영위원회는 기존의 공동간사단체, 운영위원회 참여의지가 있는 전국단위 조직, 지역별 공동행동(또는 지역의 시민사회연대기구) 대표자(또는 집행책임자)로 구성

- 참여단체는 운영위원회 회의에 참관할 수 있고 발언할 수 있음.

- 전국단위에서는 정당은 참여하지 않는 것으로 하되, 지역/청년 차원의 공동행동의 경우에는 자율적으로 판단하도록 함.

3. 사업계획

아래와 같은 사업계획을 승인하되, 지역별로 할 수 있는 일에, 개인들이 참여할 수 있는 ‘시민참여단’같은 방식을 예시로 넣기로 함. 전국 차원에서도 개인들이 참여할 수 있는 틀을 검토하기로 함.

1> 국회대응

- 6/8 발족기자회견 직후 원내정당들에게 ‘입법권을 가진 정치개혁특위’ 구성 촉구 및 면담요청 공문 발송(각 당 원내대표에게 발송) : 6/16 민주당 우원식 원내대표 면담, 6/22 국민의당 김동철 원내대표 면담일정 잡힘. 바른정당, 자유한국당은 답이 없는 상황.

- 국회 상황에 따른 논평, 기자회견, 집회 등 개최

- 개혁에 동의하는 국회의원들과 함께 하는 행사, 토론회 개최, 필요한데 아직 발의되지 않은 입법 발의 추진(릴레이 입법청원 및 의원발의 추진).

- 입법촉구를 위한 정책 자료집 발간(의제 및 세부과제 정리 후)

- 각 지역구 국회의원 맨투맨 로비, 1인 시위 등(지역과 함께)

2> 대시민 홍보 강화 :

- 시민들이 참여할 수 있는 캠페인, 서명운동 등 기획(쉬운 슬로건).

- 팟캐스트 출연, 언론과의 공동기획 섭외(오마이 뉴스와 진행하던 연속기고 계속,

허핑턴 포스트에 선거제도 개혁을 위한 100인 인터뷰 예정(비례민주주의연대 등)

- 인지도 있는 인물들이 참여하는 틀을 만들고, 대중성을 넓힐 수 있는 기획(정치개혁 박람회 등) 추진

- 선거제도 개혁에 대한 쉽게 설명할 수 있는 다양한 홍보컨텐츠(카드뉴스, 영상, 유인물 등) 제작 및 배포

- 지역/권역별 토론회, 강연, 토크쇼 등 개최, 지역신문협의회와 협력방안 모색.

- 기존의 <선거법 개혁 공동행동> 홈페이지(www.changgeelection.net)의 개편 추진

※ 홍보를 담당할 수 있는 홍보팀 구성 필요 : 컨텐츠 생산, 행사기획, 온라인 캠페인 등을 맡을 수 있는 팀이 필요

3> 정치개혁 의제TF 구성 및 지방선거제도 개선방안 공론화

- 3대의제, 11대 과제를 구체화하고 최종 확정하기 위한 TF를 구성 및 운영.

늦어도 8월까지는 의제와 세부과제 확정.

- TF의 핵심역할 중 하나로, 지방선거제도 개선방안 구체안 마련을 상정

- 지방선거제도 개선방안 마련을 위해 아래와 같은 일정으로 공론화를 추진

․  7월 10일 오후 3시 지방선거제도 개선방안마련을 위한 1차 간담회(안)

1) 기조발표 : 정치개혁 전국행동의 추진경과 및 지방선거 쟁점개요(하승수)

2) 지역발표 : 광역과 기초, 도시와 농촌 안배(서울, 광주, 대구/울산, 안산 등에서 2곳 선정)

3) 전문가 토론 : 황아란, 정상호

4) 지역현황 공유 : 지역대표 참여자의 지역현황 공유

5) 종합토론 및 구체적인 실행방안 검토

6월말-7월 중순 지역별 토론회/워크숍

2차 전국워크숍을 통해 최종안 마련(8월초), 국회 토론회 개최

그 외 의제 및 세부과제에 대해서도 tf에서 논의 후 운영위원회를 거쳐 최종안 확정(2차 전국워크숍을 통해 의견수렴 가능)

- TF는 운영위원회 단체 및 지역에서 자원·추천하는 사람(관련 전문가 포함)으로 구성.

4> 지역별, 영역별 행동 조직

- 지역별 공동행동 확대 및 지역별 실천계획 마련

- 각 영역별 단체들 참여단체로 확대(농민, 빈민, 인권 등)

- 영역별/주체별 정치개혁 릴레이선언 추진(시안 마련 후에 참여단체 확대를 위한 조직사업과 동시진행)

- 청년공동행동 조직 지원

- 참여단체간 소통을 위한 텔방/카톡방 개설

※ 지역별로 할 수 있는 일(예시)

- 선거제도 개혁 홍보 및 교육

- 지역구 국회의원/정당들에게 선거제도 개혁 촉구.압박

- 지방선거제도 개선 논의(토론회, 원탁회의 등 다양한 방식)

- 개인들도 참여할 수 있는 시민참여단 구성

3대 의제	11대 과제
민심그대로 선거제도 개혁	1> 국회의원 선거 연동형 비례대표제 도입 ※ 정당의 공천개혁 병행 2> 국회의원 특권폐지와 의원정수 확대 3> 지방의회 연동형 비례대표제 도입 및 기초의원 3인이상 선거구제 4> 대통령, 지방자치단체장 결선투표제
정치장벽을 깨자, 다양성과 여성정치 확대	1> 정당 설립 요건 완화 및 지역정당 인정 2> 여성할당제 강화 3> 정당별 기호 부여제도 폐지 및 기탁금/선거비용 보전기준 하향조정
‘누구나 정치’가 가능한 참정권 확대	1> 만18세 선거권과 피선거권, 청소년 정치활동 보장 2> 유권자 정치적 표현의 자유 보장 3> 교사, 공무원 등의 정치적 기본권 보장 4> 투표시간 연장, 선거일 법정 유급휴일화, 사전투표소 확대, 장애인 투표소 접근권 보장

방향1. 민심 그대로, 선거제도 개혁

1) 국회의원 연동형 비례대표제 도입

- 정당 득표율대로 의석을 배분하는 연동형 비례대표제 도입

- 비례대표 의석은 최소 100석 이상으로 늘려, 지역구 : 비례대표 의석은 최소 2:1로 맞춤

- 정당의 공천개혁도 함께 진행될 필요

2) 국회의원 특권폐지와 의원정수 확대

- 국회의원 특권폐지, 특수활동비 등 불필요한 예산삭감 등을 통해 국회 전체 예산을 유지하면서 의원 정수를 확대(OECD 국가 평균은 인구 99,469명당 1명, 대한민국은 인구 17만 2천명당 1명)

- 의원정수를 정하는 기준을 법제화 (인구 14만명당 1명으로, 약 360명)

3) 지방의회 연동형 비례대표제 도입 및 기초의원 3인이상 선거구제

- <표의 등가성>이 현저히 깨어져 있는 지방의회 선거에서도 비례성이 보장되는 선거제도 도입

- 2-4인 중선거구제로 되어 있는 기초의회(시.군.자치구의회) 지역구 선거구를 최소 3인이상 선거구제로 함.

4) 대통령, 지방자치단체장 결선투표제 도입

- 과반 이상 득표자가 없을 경우, 1위와 2위 간 결선투표제 시행

방향2. 정치 장벽을 깨자, 다양성과 여성정치 확대

5) 정당 설립 요건 완화, 지역정당 허용

- 중앙당이 수도에 소재해야 한다는 규정 삭제

- 5개 광역시도당에 시도당별로 1천 명 이상 당원을 요구하고 있는 정당설립요건을 대폭 완화하고 지방선거에 후보를 낼 수 있는 지역정당 허용.

6) 여성 할당제 강화

- 국회의원 비례대표 교호순번제 미이행시 등록거부

- 지역구 30%이상 공천 미이행시 정당국고보조금 삭감 등 실질적 제재, 지방자치단체장 여성공천 확대 및 지방의회 여성의무공천제 강화

7) 정당별 기호부여제도 폐지 및 기탁금·선거비용보전기준 하향 조정

- 정당별 기호부여제도 폐지하고 전면적 추첨을 통해 정당명 명기하는 방식 도입(특히 기초의회선거)

- 후보자 등록시 기탁금과 선거비용 보전기준을 대폭 하향 조정함.

방향3. 누구나 정치가 가능한 참정권 확대

8) 18세 선거권과 피선거권, 청소년 정치활동 보장

- 선거권 및 피선거권 연령을 18세로 하향 조정

- 청소년의 정당 가입, 선거운동 허용

9) 유권자 정치적 표현의 자유 보장

- 선거 6개월 전부터 표현의 자유를 포괄적으로 제약하는 93조1항 등 독소조항 폐지

- 정책 비교평가 서열화 금지하는 조항 삭제

10) 교사, 공무원 등의 정치적 기본권 보장

- 교원과 공무원의 정당 가입 허용함. 정치적 기본권 제약하는 정치자금법, 국가공무원법, 지방공무원법과 각각의 시행령도 동시에 개정

- 일부 제한이 필요할 경우, ‘직무상의 중립 의무’에 한정하도록 함.

11) 투표시간 연장, 선거일 법정유급 휴일화, 사전투표소 확대, 장애인의 투표소 접근권 보장

- 투표시간을 오후 9시까지 연장, 선거일을 법정유급 휴일로 지정, 사전투표소 확대

- 장애인의 투표소 접근권 보장

[발제 2]

노동 관련 개헌 방향

- 권두섭(민주노총 법률원, 변호사)

Ⅰ. 개헌 논의 및 노동관련 개헌 방안

1. 국민주권 원리의 회복

- 국민 주권의 원리는 국가적 의사를 전반적, 최종적으로 결정할 수 있는 최고의 권력인 주권을 국민이 보유한다는 것과 모든 국가권력의 정당성의 근거를 국민에게서 찾아야 한다는 것을 내용으로 하는 민주국가적 헌법원리를 말함

- 국민 주권의 원리는 간접민주제(대통령, 국회의원을 선출), 직접민주제의 요소 가미(국민투표), 정치적 기본권 보장(언론출판, 집회시위의 자유, 청원권 등), 정당제도 등에 의해 구현되고 있음

- 그러나, 국민 주권의 원리가 각 영역에서 제대로 구현되지 못하고 있고, 그것이 결국 이번 사상 유례가 없는 국정 농단 사태를 불러왔다고 할 수 있음

- 대통령, 국회의원을 5년, 4년마다 선출할 권한은 있으나, 선출 이후 이를 통제할 권한은 전혀 없음, 직접민주제의 요소인 국민투표제는 거의 장식품으로 전락됨, 언론출판의 자유는 언론의 다양성 실종, 방송장악 사태에서 보듯이 언론 본연의 기능을 상실, 정당제도가 있으나 다수의 국민인 노동자를 대변하는 정당은 없음

- 오늘날 민주공화국 주권자는 4년, 5년마다 한 차례 투표권 행사가 유일한 권한으로 남아 있을 뿐인데, 그 조차도 현재의 언론, 정당제도 환경에서는 한계가 분명

- 헌법 개정의 방향은 국민주권의 원리를 다시 세우는 방향이어야 하며, 권력 구조 중심으로 논의되는 현재 정치권의 개헌논의는 반대함

(1) 직접민주주의 요소의 도입을 통해 대의제 보완

1) 국민발안제도 도입

- 직접민주주의 제도로서의 국민발안제도란 일정 수의 국민이 요구하여 헌법안, 법률안이나 정책이 발의되면 국민투표에 붙여지고 국민다수가 동의하면 헌법·법률 등이 확정되거나 정책이 결정되는 제도를 말함

- 국민소환은 권력의 오남용을 통하여 국민의 신임을 배신한 공직자를 쫓아낸다는 점에서 근본적인 해법이라는 장점이 있는 반면, 그것은 모든 잘못이 저질러진 뒤에 책임을 묻기 위한 수단이라는 근본적 한계가 있음

- 대표가 권력을 위임해 준 주권국민의 뜻을 대변하지 않거나 소극적인 태도로 일관할 경우를 대비하여 주권자가 스스로 법률 제정을 비롯한 국가의사 결정에 나설 수 있도록 한 것이 바로 국민발안제도임

- 1962년 헌법에서 국회의원 선거권자 50만인 이상의 찬성으로 헌법개정 제안권을 부여한 예가 있었음(당시 헌법 제119조)

- 헌법개정안 발의권을 대통령과 국회에게만 부여한 헌법 제128조의 개정이 필요하고, 법률안제출권을 정부와 국회의원에게만 부여하고 있는 헌법 제52조의 개정도 요구됨, 법률안과 헌법안이 국민발안에 의하여 제출되었을 경우에는 의무적인 국민투표를 실시하도록 필수적 국민투표에 관한 조항의 도입도 필요함

(국민투표는 가급적이면 대선이나 총선, 지방선거 등과 연계하여 실시한다면 잦은 국민투표로 인한 문제도 없을 것임)

◯ 법률안 발안권

- 국회가 입법하는 것이 성질상 곤란한 법안(예컨대 국회의원의 직접적인 이해관계가 걸린 선거법 등) 또는 현실적인 여건상 거의 불가능한 법안(예컨대 검찰개혁 법안의 경우 법사위가 사실상 만장일치제로 운영되고 있는데 검사 출신 국회의원들이 위원장 또는 주요 보직에 있으면서 저지하여 입법이 거의 불가능, 재벌개혁 법안의 경우 재벌의 영향으로부터 자유롭지 못한 국회의원들이 많아 사실상 입법이 불가능) 등을 고려해보면 국민이 직접 법률안을 제안하는 제도를 도입할 필요가 있다는 점에 공감대 형성.

- 국회의원선거권자 50만 내지 100만 명이 발안 → 1년 이내에 국회에서 처리하지 않거나 부결할 경우 → 국민투표에 회부 → 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수가 찬성하면 대통령이 공포 의무. 국회가 수정해서 입법한 경우 국민이 발안한 법안과 동일성이 인정되어 국민투표에 회부할 수 있는지 여부에 대해 발안자들이 헌법재판소에 청구해서 판단을 받는 절차를 둘 필요 있음.

- 국회에 계류 중인 법안에 대해 상임위 또는 본회의 회부 자체가 이루어지지 않는 경우에 대비하여 국회 재적의원 3분의 1 이상이 국민투표에 회부할 수 있는 제도를 도입하자는 의견에 다수가 동의.

- 법률안 발안권을 인정할 경우 제40조 “입법권은 국회에 속한다.” 개정 필요.

2) 국회의원에 대한 국민소환제 도입

- 국정 농단사태 당시 국민들이 원한 것은 국회의 탄핵소추와 헌법재판소의 탄핵심판에 의한 대리소환절차가 아니라 주권자인 국민의 이름으로 직접 탄핵, 즉 파면할 수 있는 방안을 요구하였음, 즉 선출직 공직자에 대한 권력 회수권을 요구하고 있는 것임

- 이미 국민소환제는 2006년부터 지방자치법과 ‘주민소환에 관한 법률’에서는 주민들에 의한 지방자치단체장과 지방의회의원(비례대표 제외)의 소환을 제도화한 예가 있음

- 사례가 많다고 할 수는 없으나, 아시아의 대만이나 남미의 베네수엘라 정도가 국민소환제를 도입하고 있고 반면 연방 차원은 아니지만 주 차원에서 소환제를 도입하고 있는 예로는, 캐나다의 브리티시 컬럼비아 주, 스위스의 6개 칸톤, 미국의 19개 주를 들 수 있음

타이완 헌법의 추가 조항 제2조. 대통령 또는 부통령의 소환은 국회 재적의원 4분의 1의 제안으로 발의되고 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 제안된다. 최종적 소환은 중화공화국 자유지역의 선거인 과반수가 참여하는 투표에서 유효투표의 과반수 찬성으로 결정되어야 한다. (Recall of the president or the vice president shall be motioned by one-fourth of all delegates to the National Assembly, proposed with the concurrence of two-thirds of such delegates, and passed by more than one-half of the valid ballots in a vote in which more than one-half of the electorate in the free area of the Republic of China takes part.)  <http://taiwandocuments.org/constitution02.htm>.

제72조. 국민투표로 선출된 모든 공무원과 치안 판사는 소환될 수 있다. 선출 이후 임기의 절반이 경과하고, 당해 지역 등록 선거권자 20퍼센트 이상의 의견이 모아지면 해당 공직자에게 위임되었던 권한을 철회하기 위한 국민투표 실시를 청원할 수 있다. 등록된 선거권자의 25퍼센트 이상이 투표에 참여하고, 투표 결과 소환에 찬성한 투표자의 수가 애초 해당 공직자를 선출했던 투표자 수와 같거나 많다면, 그 공직자의 권한은 철회된 것으로 간주되며, 즉시 본 헌법과 법률이 정한 바에 따라 궐위를 충원하기 위한 조치가 취해진다.

합의제로 운영되는 조직의 권한 철회는 법률로 정한 바에 따라 행한다. 공직자 소환 청원은 해당 공직자의 임기 중 한 번을 초과하여 제출될 수 없다.

1995년에 의원 소환제를 도입하였다.

칸톤별 소환제 도입 시기는 다음과 같다: Bern(1846), Schaffhausen(1876), Solothurn(1869), Ticino(1892), Thurgau(1869), Uri(1888).

알래스카, 아리조나, 캘리포니아, 콜로라도, 죠지아, 아이다호, 일리노이, 캔사스, 루이지애나, 미시간, 미네소타, 몬태나, 네바다, 뉴저지, 노스다코타, 오레곤, 로드아일랜드, 워싱턴 및 위스콘신. 특히 가장 많은 소환 투표가 실시되었던 2011년 한 해에만 17개 주의 73개 관할권에서 150 건 이상의 소환투표가 있었으며, 그 중 75명의 공직자가 소환되었고 9명은 소환의 압박 하에 사임했다. 한편 역사상 주지사가 소환된 적은 2번이었다(노스다코타 1921, 캘리포니아 2003).

- 가장 최근에는 영국이 2015.3.26.에 하원의원의 소환을 도입하는 ‘2015 하원의원 소환법’(Recall of MPs Act 2015)을 제정한 바 있음

<http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/25/contents/enacted/data.htm>. 이 법에 따르면 하원의원은 세 가지 경우에 소환청원절차의 적용을 받게 된다. 즉 첫째, 영국 내에서 범법행위로 유죄판결을 받아 구금이 확정된 경우, 둘째, 윤리위원회 보고에 따라 하원의장으로부터 회기 중 10일(또는 회기와 관계없이 14일)간의 직무정지명령을 받은 경우, 그리고 셋째, 의회윤리법에 따른 범죄(비용청구를 위하여 허위의 정보를 제공하는 범죄)에 대한 유죄가 확정된 경우 지역구의 소환청원을 요구하는 투표에 회부되며 소환에 찬성하는 투표자가 등록유권자의 10% 이상이 되면 소환청원은 성공하고 하원의장의 고지로 의원신분은 상실된다.

(2) 선거제도 개혁을 통한 대의제 정상화

- 현재 지역주의를 고착시키고 국민대표성을 거의 반영하지 못하는 양당제를 강요하는 소선거구제 다수대표제 방식을 독일식의 정당명부 연동형 비례대표제로 전환하자는 것임

- 선거구 인구편차가 과도한 데 대하여 헌법불합치결정이 선고됨에 따라 제20대 총선을 1년 앞두고 중앙선거관리위원회가 선거제도 개선방안으로도 제시한 것이지만 실현되지 못했음

헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192 등.

오히려 국회는 2016년 개정 공직선거법(법률 제14073호, 2016.3.3., 일부개정)에서 전체 의석수 300석 중 지역구의석을 종전의 246석에서 253석으로 늘리고, 비례대표의석을 54석에서 47석으로 축소해 버렸다.

- 비례대표제의 전면화는 헌법개정을 요하지 않고 공직선거법의 개정만으로도 가능하다고 봄, 그러나 그 실현이 어려운 것은 비례대표 중심의 선거를 선호하는 군소정당들의 입장과는 달리 여야를 불문하고 국회 의사결정을 지배하는 거대정당들로서는 기존의 국회지배체제에 균열을 가져올 확대된 비례대표제를 채택할 이유가 전혀 없기 때문임

- 의원내각제(아래에서는 소위 ‘분권형 대통령제’까지 포함해서 얘기한다)가 갖는 긍정적 기능이 나타나려면, 그 전제가 되어야 하는 것이 비례성이 보장되는 선거제도로의 개혁임, 독일식 의원내각제를 택하겠다면, 그 이전에 독일의 ‘연동형 비례대표제’ 선거제도를 택해야 하는 것이 순서임

- 선거관리를 맡고 있는 중립적 국가기관인 중앙선거관리위원회는 이미 여러 차례 선거제도 개혁안을 제안한 바 있음, 2015년 2월에는 ‘연동형 비례대표제’로의 선거제도 개혁방안을 제시했고, 2016년 8월에는 만18세로의 선거권 연령 인하, 선거운동의 자유확대를 제안하기도 했음

- 비례대표제의 전면적 도입으로 주권자인 국민들의 의사가 반영되는 의회구조, 정당체제를 만들어 대의제를 정상화해야 함

(3) 방송, 언론의 기능 회복을 위한 조치

- 헌법에 ‘언론매체의 자유와 다원성, 다양성은 존중된다.’는 것을 명시

국회 헌법개정 자문위원회, 헌법개정 자문위원회 헌법개정안(2014. 8.), 43면

- 현재 국회에 계류중인 방송의 공정성 보장을 위한 방송법 개정안 등의 조속한 입법화 필요

2. 기본권의 회복과 국가보장책임 강화

(1) 평등권

1)  사회의 통합과 정의를 실현하기 위해서는 평등권을 강화할 필요 있음. 이를 위해 현행 제11조 ①항의 차별금지사유에 ‘인종, 언어, 장애’를 추가하는 것에 의견 일치. 그 외에 ‘연령, 지역, 성적 지향, 고용형태’를 추가하여야 함

- 제11조에 국가의 부당한 차별 시정 노력 의무 신설

2) 국가의 실질적 성평등 보장과 적극적 조치 규정 신설 및 성평등의 보장 영역을 ‘고용, 노동, 임금, 복지, 재정’ 등으로 명시

- 인간다운 생활을 위한 생존권 개념인 사회권 영역에서 보호주의 관점으로 규정되어 있던 여성 관련 조항(현행 제32조 ④항, 제34조 ③항 등) 등은 여성을 노인이나 아동, 청소년, 신체장애자 등과 같이 배려의 대상으로 수동적인 복지대상자로 명시하고 있어 국가공동체의 적극적 주체로서 여성의 역할을 제한함. 이를 평등권 영역으로 이관, 보완함으로써 적극적 주체로서 여성의 위상을 제고하고 국가공동체의 발전방향을 명확히 함. 또한 정치, 경제, 가족, 재정 등 각 영역에서의 성 주류화 및 성 평등 관점을 반영함.

◯‘재정’ 명시 이유: 성인지 예산 필요성 강조 의미.

- 실질적 성평등 실현을 위한 재정적 의무 규정으로서 성인지 예산 제도의 헌법적 근거 마련.

- 현행 헌법은 재정 맹(finance–blind) 상태로, 국가재정운용상의 정치적, 정책적 결정을 규범적으로 포착해내지 못하고 있으며, 또 재정 권력에 대한 실효성 있는 통제장치를 확보하지 못하고 있음. 현행 헌법은 예·결산 과정과 재정운용에 관한 기술적이고 형식적인 절차 규정만 두고 있을 뿐 재정운용상의 실체법적인 지침과 한계에 관한 규정은 전무한 상태이며, 자의적이고 방만한 재정운용의 역기능이 크고, 앞으로도 순기능이 어려워 보임.

- 국가에 백지 위임된 재정 주권의 일부를 회수하고, 국민이 재정정책에 개입하고 견제할 수 있는 통제수단의 확보가 필요하므로 재정 및 재정 통제에 대한 헌법적 규율의 범위를 확대할 필요가 있음.

- 이와 같은 필요성에 근거하여 현행 국가재정법 제16조에 규정된 예산의 원칙 조항 중 성인지 예산을 포함한 일부 규정의 취지는 헌법에 상향 규정되어야 함(예산의 투명성, 국민참여 제고, 성평등 효과).

국가재정법 제16조(예산의 원칙) 정부는 예산의 편성 및 집행에 있어서 다음 각 호의 원칙을 준수하여야 한다.

1. 정부는 재정건전성의 확보를 위하여 최선을 다하여야 한다.

2. 정부는 국민부담의 최소화를 위하여 최선을 다하여야 한다.

3. 정부는 재정을 운용함에 있어 재정지출 및 「조세특례제한법」 제142조의2제1항에 따른 조세지출의 성과를 제고하여야 한다.

4. 정부는 예산과정의 투명성과 예산과정에의 국민참여를 제고하기 위하여 노력하여야 한다.

5. 정부는 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 평가하고, 그 결과를 정부의 예산편성에 반영하기 위하여 노력하여야 한다.

○ 국가의 선출직･임명직 공직 진출에서의 남녀의 동등한 참여 촉진 의무 및 직업적․사회적 지위에 대한 남녀의 동등한 참여 기회 보장 의무를 명시함.

- 선출직을 포함한 공직에서의 여성 대표성 확대를 위한 규정을 신설하여 평등권적 사항으로 모든 정부정책 및 법제정, 법적용 및 해석에 있어 동등참여 보장하고 직업적 사회적 책임의 동등성 포함.

- 공직 진출의 남녀 동등한 참여를 명시하는 일은 주권의 의미를 새롭게 정의하는 일. 남녀 실질적 평등을 이루기 위해 이와 같은 분명한 목표 설정이 필요함. 모든 수준의 대표성에 있어 민주주의를 좀 먹는 명백한 불평등을 더 이상 숨겨서는 안 될 것임. 현행 헌법은 여성들에게 마땅히 주어야 할 지위를 제공하지 않고 부당한 대우를 하고 있으며 이는 민주주의 자체가 불완전하며 미완성임을 입증하는 일. 그 동안 여성의 정치참여 확대를 위한 적극적 조치들은 매번 저지당해 왔고 이런 이유로 남녀 동등한 참여로의 개헌은 불가피함. 형식적 평등은 현실의 평등이 되어야 함을 선언하는 헌법이 되어야 함. 합법적 수준에서 여성들이 해야 할 역할을 수행할 수 있도록 지원하고 여성차별적 지위가 OECD 최하위 수준이라는 수치스러운 '한국적 예외 상황’을 끝내야 할 때임.

○ 혼인 및 가족생활의 주체를 남녀(양성)에서 ‘개인’으로 전환

- 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지된다는 조항에서 양성을 삭제하여 개인의 존엄과 평등을 기초로 개정.

- 혼인의 성립에 있어 양성의 결합만이 아닌 다양한 결합을 인정하여 성 소수자들의 시민적 권리 보장.

- 가족의 성립에 있어서도 결혼 이외에도 다양한 가족 인정

- 사회 내 여성의 주체적 역할을 제한하는 ‘모성의 보호’를 ‘임신, 출산 보호’로 전환하고, 사회보장 영역에서 건강 보호를 강조. 모성 개념은 여성의 역할을 가족 내적 존재로 규정짓도록 작용하여 사회 내에서의 여성의 주체적 역할을 억압하는데 기여. 시대적 환경 변화에 맞게 용어 변경 필요. 따라서 모성의 개념을 여성의 임신 및 출산으로 변경하여 제36조 제3항을 “여성은 임신 및 출산에 있어 특별한 보호를 받은 권리가 있으며 국가는 이를 보장한다.”로 개정. 여성의 임신 및 출산에 대한 보호는 국가가 보장해야 할 의무일 뿐만 아니라 여성의 권리로 권리실현을 위한 여성들의 적극적인 정책개입 여지 확보

○ 육아 등 돌봄 노동의 동등한 참여 및 일과 생활의 균형 정책을 명시.

- 가족 친화적인 노동환경 및 문화 조성과 장시간 노동으로부터 사생활을 영위할 권리를 보장하기 위한 국가의 책무 부여.

○ 자녀의 출산․양육을 지원할 및 국가의 의무 규정

- “국가는 자녀의 출산․양육을 지원하여야 한다”는 규정 신설.

- 국가가 자녀출산․양육에 대하여 지원할 의무를 명시하여 부모들의 적극적인 정책개입 여지를 확보.

(2) ‘노동권’의 복권

1) 노동권 강화의 필요성

○ 노동자는 우리 사회에서 절대 다수를 차지하고 모든 재화와 용역의 직접 생산자로서 노동자 없이 이 세상의 존립과 유지는 불가능하며, 또한 우리 사회의 중요한 세력임에도 그 동안은 우리 사회는 노동자들을 무시하고 적대시 해왔음.

○ 이미 1944년 필라델피아 선언은 ‘노동은 상품이 아니다’라고 천명했음에도 21세기가 훨씬 지난 대한민국에서는 노동은 여전히 비용으로만 취급되고 있는 실정임. 비정규직의 양산으로 양극화가 심화되어 인권 침해는 물론이고 사회통합의 중대한 위협 요인이 되고 있으며, 나아가 유효수요의 절대 부족으로 성장의 발목을 잡고 있는 실정임. 노동자들의 기본권 보장 강화를 통해 양극화를 해소하는 것이 사회의 지속가능한 성장을 위해서도 절체절명의 과제가 되었음.

○ 대한민국의 노동3권 보장 수준은 국제노동기준에 비추어 현저하게 열악하여 노동후진국으로 평가되고 있으며, 매년 유엔과 ILO 등 국제기구로부터 노동권 탄압에 대한 지적과 개선 권고를 받고 있는 실정임. 이번 개헌의 기회에 노동권을 국제노동기준에 부합하는 수준으로 강화해야 함.

2) ‘노동’ ‘노동자’의 헌법상 용어

○ 노동에 대한 인식을 개선하는 출발점으로 헌법상 용어를 ‘근로(勤勞)’ ‘근로자(勤勞者)’에서 ‘노동(勞動)’ ‘노동자(勞動者)’로 변경.

○ ‘근로’ ‘근로자’ ‘노동’ ‘노동자’의 사전적 의미

근로: ‘부지런히 일함.’ 동원체제적 느낌을 주는 용어라는 지적에 동의.

노동: ‘1. 사람이 생활에 필요한 물자를 얻기 위하여 육체적 노력이나 정신적 노력을 들이는 행위’

근로자: ‘근로에 의한 소득으로 생활을 하는 사람’

노동자: ‘1. 노동력을 제공하고 얻은 임금으로 생활을 유지하는 사람. 법 형식상으로는 자본가와 대등한 입장에서 노동계약을 맺으며, 경제적으로는 생산수단을 일절 가지는 일 없이 자기의 노동력을 상품으로 삼는다.’

○ 사전(辭典)적인 의미나, 역사적 의미나, 사회 현실적 측면에서도 ‘노동’ ‘노동자’가 적절한 용어임에도 ‘근로’ ‘근로자’를 사용한 것은 헌법 제정 당시의 이데올로기적․체제대립적 상황에 기인한 바 큰데, 이미 그러한 상황을 극복한 상태이므로 ‘노동’ ‘노동자’를 헌법상 용어로 사용함이 마땅함.

3) 제32조 ‘일할 권리’

○ ‘근로의 권리’란 용어를 ‘일할 권리’로 변경

- 헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 결정; 헌재 2002. 11. 28. 2001헌바50 결정 등: 근로의 권리란 인간이 자신의 의사와 능력에 따라 근로관계를 형성하고, 타인의 방해를 받음이 없이 근로관계를 계속 유지하며, 근로의 기회를 얻지 못한 경우에는 국가에 대하여 근로의 기회를 제공하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리를 말하는바, 이러한 근로의 권리는 생활의 기본적인 수요를 충족시킬 수 있는 생활수단을 확보해 주고 나아가 인격의 자유로운 발현과 인간의 존엄성을 보장해 주는 기본권.

- 헌재 2007. 8. 30. 선고 2004헌마670 결정, 헌재 2016. 3. 31. 선고 2014헌마367 결정 등도 “헌법상 근로의 권리는 ‘일할 자리에 관한 권리’만이 아니라 ‘일할 환경에 관한 권리’도 의미”한다고 하여 ‘일할 권리’란 용어 사용.

○ 고용안정 및 동일가치노동 동일임금 규정

- ①항의 국가의 의무에 ‘고용증진’뿐만 아니라 ‘고용안정’과 ‘동일가치노동 동일임금’을 추가함.

남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률(약칭: 남녀고용평등법)

제8조(임금) ① 사업주는 동일한 사업 내의 동일 가치 노동에 대하여는 동일한 임금을 지급하여야 한다.

② 동일 가치 노동의 기준은 직무 수행에서 요구되는 기술, 노력, 책임 및 작업 조건 등으로 하고, 사업주가 그 기준을 정할 때에는 제25조에 따른 노사협의회의 근로자를 대표하는 위원의 의견을 들어야 한다.

③ 사업주가 임금차별을 목적으로 설립한 별개의 사업은 동일한 사업으로 본다.

○ ②항의 ‘근로의무’ 삭제

- 근로의무는 공동체 유지를 위한 도덕적 의무로 봐야 하고, 헌법적 의무로 규정하는 것은 강제근로금지 원칙에 반할 소지가 있음. 모든 국민이 일할 수 있도록 일자리를 제공하는 것은 국가의 의무이지 국민의 의무로 강제하는 것은 바람직하지 않음.

○ 노사대등결정 원칙 규정

- ③항에서 노동조건 결정과 관련하여 근로기준법 제4조의 노사대등 공동 결정 원칙을 명시.

근로기준법 제4조(근로조건의 결정) 근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하여야 한다.

○ 정당한 이유 없는 해고로부터의 보호 규정

- ④항으로 노동법의 핵심적 성과인 정당한 이유 없는 해고 금지(근로기준법 제23조), 상시업무의 정규직․직접 고용 원칙을 규정함.

4) 제33조 ‘노동3권’

○ ①항에서 노동3권의 목적 확대

- 현행 헌법은 노동3권의 목적을 ‘근로조건의 향상을 위하여’라고 규정하고 있기 때문에 쟁의행위의 정당성이 지나치게 협소하게 인정되고 있음.

- 노동3권의 목적을 현행 노동조합 및 노동관계조정법의 목적 조항을 원용하여 ‘경제적․사회적 지위 향상 및 노동조건의 유지․개선을 위하여’로 규정함.

노동조합 및 노동관계조정법(약칭: 노동조합법)

제1조(목적) 이 법은 헌법에 의한 근로자의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 보장하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하고, 노동관계를 공정하게 조정하여 노동쟁의를 예방·해결함으로써 산업평화의 유지와 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

○ 공무원인 노동자의 노동3권 제한 조항(제33조 제2항) 삭제

헌법	규정
제헌헌법부터 4차 개정헌법까지	“근로자의 단결, 단체교섭과 단체행동의 자유는 법률의 범위 내에서 보장된다.” 노동조합법(법률 제280호, 1953. 3. 8., 제정) “근로자는 자유로 노동조합을 조직하거나 또는 이에 가입 할 수 있다. 단, 현역군인, 군속, 경찰관리, 형무관사와 소방관사는 예외로 한다.”
5차 개정헌법	공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다.
현행 헌법	공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.

- 공무원의 노동3권 제한과 관련해서는 유엔 자유권규약, 유엔 사회권규약, ILO 제87호 협약 등의 기준에 따라 ‘군인과 경찰공무원’에 한하여 단체행동권을 법률로 제한할 수 있음을 규정.

○ 주요방위산업체 노동자의 단체행동권 부인・제한 조항(제33조 제3항) 삭제

- 유신헌법 이전에는 존재하지 않던 조항

- 변천과정

헌법	내용
유신헌법	공무원과 국가·지방자치단체·국영기업체·공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.
5공화국 헌법	국가·지방자치단체·국공영기업체·방위산업체·공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.
현행 헌법	법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

- 과도한 제한으로서 폐지 필요. 필수공익사업 또는 필수유지업무 등으로 규율하는 것으로 충분

○ 국가에 의한 부당한 간섭과 방해 금지 명시하여 자유권적 성격 강조

- 국가에 의한 노동조합 설립 및 운영에 대한 부당한 간섭과 개입이 일상화되어 있는 한국의 현실에 비추어 ILO 제87호 협약에서 규정하고 있는 국가의 노동조합 설립과 활동에 대한 보장, 노동단체가 행정관청에 의해 해산이나 활동정지 되지 않음을 헌법에 명문화해야 함

- ‘노동조합은 국가나 행정관청에 의하여 해산되거나 활동이 정지되지 아니한다.’

5) 노동자의 이익균점권 복권

- 이익균점권은 노동자가 기업 이윤의 일부를 가질 권리가 있다는 의미. 사기업의 경영자는 월급 이외에도 회사 경영으로 축적한 이익을 근로자에게 분배해야 하는 의무를 지며, 국가는 근로자에게 이러한 이익분배의 청구권을 보장해 주어야 함. 이익공유제나 경제민주화 관련법과는 비교도 안 될 만큼 강력한 분배정의를 담고 있음. 이익공유제의 목적은 대기업과 중소기업의 상생을 위한 것. 재벌에 의한 폭군적 지배구조를 완화하고, 경제적 균형을 어느 정도 바로잡는데 기여. 이익공유제가 성립하자면 재벌의 동의가 있어야 함.

- 1948년 제헌헌법부터 4차 개정헌법에 이르기까지 유지되어 오던 조항임, “영리를 목적으로 하는 사기업에 있어서는 근로자는 법률의 정하는 바에 의하여 이익의 분배에 균점할 권리가 있다.”고 규정(제18조 제2항)

- 제헌국회에서 이익균점권을 주창했던 전진한(錢鎭漢)에 따르면, “노동을 상품시하여 자본에 예속시키는 것은 고루한 사상”이고, 노동자는 ‘노력’을 출자했다는 의미에서 자본을 출자한 자본가와 다름없으며 이윤을 균점하는 것은 지극히 자연스러운 것임.

- 1948년 7월 5일 제25차 본회의에 제17조에 대한 두 개 수정안이 제출되었다.  원안: 제17조 모든 국민은 근로의 권리와 의무를 가진다. 수정안: (1·2항) 모든 국민은 근로의 권리와 의무가 있으며 근로자는 노자협조와 생산증가를 위하여 법률이 정하는 범위 내에서 기업의 운영에 참가할 권리가 있다. (3항) 기업주는 기업이익의 일부를 법률의 정하는 바에 의하여 임금 이외의 적당한 명목으로 근로자에게 균점시켜야 한다. (<동아일보> 1948년 7월 4일)

문시환 의원 등이 제출한 제1수정안은 노동자의 경영참가권과 이익균점권 양쪽을 명시하는 것이었고 조병한 의원 등이 제출한 제2수정안은 이익균점권만을 규정하는 것이었다. 제1수정안은 81대 91로 부결되고 제2수정안이 91대 88로 가결되었다. (<동아일보> 1948년 7월 6일 “근로조항 수정안 통과 - 헌법안 토의 신단계에”)

- 1948년 7월 7일 <경향신문> 사설, “이익균점권의 의의” 국회 제25차 본회의에서는 헌법초안 제17조에 “단 근로자는 이익배당의 균점권을 가진다.”는 단서를 추가하기로 의결하였다. 그것이 비록 단서일망정 그것의 입법적 의의는 심대한 바 있어 민주주의적 제헌사상 획시기적 가치를 표현한 것이라고 할 수 있다. 자본주의체제를 취하고 있는 기성의 모든 국가의 생산 제 관계에 있어서 ‘자유방임’을 전 세기와 같이 그대로 방관할 수 없는 경제적 현실은 그들 국가로 하여금 그 어떠한 방법으로써라도 기업의 독점을 억제 혹은 금지하고 노자(勞資)의 조정과 협조에 대한 정책을 취하고 있다는 것은 이미 널리 알려진 사실이지만, 그것은 어디까지나 종래에 있어서 노동을 상품시하고 자본기업의 우선적 지위를 전제하는 시책 이상의 것이 아니기 때문에 노동자의 이익과 지위를 옹호한다는 모든 노동법이나 사회정책이 모두 일시미봉 미온적 무마 교활한 회유정책에 그치고 만 것이 통례였다. 이러한 현세로 우리네의 헌법을 비추어볼 때 이익배당의 균점권을 인정했다는 것은 노자를 대립관계에서 협조 혹은 조정하자는 것이 아니요, 그 이상으로 일원적으로 근본적으로 해결하자는 취의이니 그것은 노동도 자본이라는 인식에서 나타난 것이라고 할 것이다. 왜냐하면 이자 이윤은 자본 없이는 생길 수 없는 것이니 노동자가 이익배당을 요구할 권리는 노동을 자본으로 간주하지 않으면 형성할 수 없는 것이라 할 것이다. 이러한 입법 취지를 경제학적으로 이론화한다면 고전경제학 마르크스학설을 승화시킬 수 있을런지도 모를 것이다. 실로 의의 심절하다고 아니할 수 없다. 끝으로 부언할 것은 아무리 국회에서 이북 동포의 국회 적격적 참가를 요청하고 아무리 양김 씨가 남북협상을 주창하고 책동한다 할지라도 국민의 가장 중요한 재산권에 대하여 법헌상으로 근본적 조정이 없이는 무가망이라는 점에서도 이번의 노동자 이익균점권 인정이 민주주의적으로나 민족국가의 통일로나 획시기적 의의와 전환적 계기의 충분한 구현을 기하여 일층의 유의와 추진이 있기를 기대하여 마지않는다.

- 구체적인 법률 제정으로 이어지지 못했음. 귀속재산처리법 제정 과정에서 종업원조합(노조)을 우선불하권자로 하고, 3할의 출자권리를 주는 등 ‘이익균점 3개 조항’을 신설했는데, 이승만 대통령의 거부권 행사로 좌절. 1953년 노동3권은 노동법 제정으로 구체화되는 듯했지만 1962년 헌법 개정으로 근거 조항까지 삭제되면서 이익균점권은 노동법 역사 속에 퇴장.

- 사기업에서 노동자의 이익분배균점권 조항을 회복해야 한다는 견해 있음. 프랑스 드골 정부 시절에 이익분배법이 도입되고 사르코지 정부에서는 주주에게 전년도에 배분한 이익의 20%를 노동자에게 분배하도록 하는 법률이 통과.

- 오늘날 재벌대기업이 이익을 독점하는 시대가 되고 있음, 노동조합 조직율과 단체협약 적용율은 10% 내외에 머무르고 있어 다수 노동자의 이익이 대표되지 못하고 있음, 노동기본권이 실제로는 없는 것이나 마찬가지인 비정규직이 전체 노동자의 절반에 이름

- 이런 조항이 존재할 수 있다는 것 자체가 노동에 대한 헌법의 존중을 보여주는 것이고, 법률로 구체화되겠지만 오늘날 노동자의 경영참여, 노조할 권리의 보장, 단체협약의 효력확장제나 산별교섭 촉진 등 노동자 대표성 제고, 노동소득 분배율 제고를 위한 사회정책적 수단 강구, 최고임금제 등을 촉진하는 근거가 될 수 있고 노동 존중을 위한 헌법적 선언으로 중요한 의미를 가짐

- 이익균점권은 노동자의 권리로 출발했지만 건강균점권·생활균점권을 거쳐 앞으로 기본소득 논의로까지 이어질 수 있음.

(3) 경영권 신설 반대

- 경영권을 신설하자는 의견: 특위에서 노동3권에 대한 대등 개념으로 학설․판례상 인정되고 있는 경영권을 신설하자는 의견 제시됨.

- 대법원 2003. 7. 22. 선고 2002도7225 판결: “헌법 제23조 제1항 전문은 '모든 국민의 재산권은 보장된다.'라고 규정하고 있고, 제119조 제1항은 '대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.'라고 규정함으로써, 우리 헌법이 사유재산제도와 경제활동에 관한 사적자치의 원칙을 기초로 하는 자본주의 시장경제질서를 기본으로 하고 있음을 선언하고 있다. 헌법 제23조의 재산권에는 개인의 재산권뿐만 아니라 기업의 재산권도 포함되고, 기업의 재산권의 범위에는 투하된 자본이 화체된 물적 생산시설뿐만 아니라 여기에 인적조직 등이 유기적으로 결합된 종합체로서의 '사업' 내지 '영업'도 포함된다. 그리고 이러한 재산권을 보장하기 위하여는 그 재산의 자유로운 이용·수익뿐만 아니라 그 처분·상속도 보장되어야 한다. 한편, 헌법 제15조는 '모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.'라고 규정하고 있는바, 여기에는 기업의 설립과 경영의 자유를 의미하는 기업의 자유를 포함하고 있다. 이러한 규정들의 취지를 기업활동의 측면에서 보면, 모든 기업은 그가 선택한 사업 또는 영업을 자유롭게 경영하고 이를 위한 의사결정의 자유를 가지며, 사업 또는 영업을 변경(확장·축소·전환)하거나 처분(폐지·양도)할 수 있는 자유를 가지고 있고 이는 헌법에 의하여 보장되고 있는 것이다. 이를 통틀어 경영권이라고 부르기도 한다.”

- 헌법재판소 결정: “헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유(영업의 자유)를 포함하는 직업의 자유를 뜻하며(헌재 1998. 3. 26. 97헌마194), 법인도 직업수행의 자유의 주체가 될 수 있다(헌재 1996. 3. 28. 94헌바42). 직업선택의 자유는 기업의 설립과 경영의 자유를 의미하는 기업의 자유를 포함한다(헌재 1998. 10. 29. 97헌마345).”

- ‘경영권’ 신설에는 반대함. 경영권은 직업의 자유 조항에 포함되어 인정되고 있고, 노동3권과 대등한 개념이 아니므로 이와 동일한 헌법적 보장이 불필요함. 재산권과 직업의 자유 등에서 도출되는 권능에 불과하므로 이를 기본권으로 규정하는 것은 부적절. 경영권을 인정하는 듯한 취지의 대법원 판결은 단 하나뿐으로 극히 예외적인 것으로 노동법학계의 집중적인 비판을 받고 있음. 현재도 법원이 경영권을 노동3권보다도 우선시하는 듯한 판단을 하는 사례가 있어 문제가 심각한데, 경영권을 명시할 경우 노동3권을 사실상 무력화하려는 시도가 끊임없이 발생할 것임. 사회통합이 아니라 분열을 심화시킬 우려가 있음.

(4) 기본권 보호의 심사기준 명시

이민열(헌법학 박사), 적극적 기본권 보장 심사기준의 헌법에의 명시 필요성, 27면 이하에서 인용, 미발표 논문

- 최근 가습기살균제 유해물질로 인해 발생한 광범위한 사고와 하루가 멀다 하고 벌어지는 산업재해사고는 현재의 기본권보호의무에 대한 소극적인 해석이, 복합적이고 심층적인 현대사회의 위험에 대하여 입헌 민주주의 사회의 국민들이 적극적인 대응을 할 수 있는 권리를 박탈하고 있다는 점을 보여주고 있음

- 헌법개정안은 87년 헌법개정 당시에는 충분히 감안하지 못하였던 이러한 위험사회의 문제점에 대응할 수 있는 헌법적인 권리를 국민들에게 부여해야 할 필요가 있음, 이를테면 가습기 살균제와 같이 스프레이식으로 흡입될 수 있는 용도로 사용되는 물질을, 연간 제조․수입되는 양이 1톤 미만이라는 이유로 유해성 검사 과정을 거치지 않은 채 사용되도록 법률에 정해져 있다면, 그 법률에 대하여 기본권보호의무 위반을 이유로 헌법적 이의를 성공적으로 제기할 수 있어야 함

- 이러한 중대한 문제를 헌법해석에만 맡겨두는 것은, 결국 기본권보호를 받지 못하고 개개의 영역에서 오로지 입법을 기다려야만 하는 이들의 중대한 기본권(보호청구권)을 침해하는 사태를 계속 초래하는 것임

- 특히 사회적 기본권 조항은 그 규범 내용이 불명확하기 때문에 사회적 기본권에 대한 입법조치가 없으면 법치행정의 원칙상 행정권을 직접적으로 완전히 구속하기는 힘든 것이 사실이나, 그렇더라도 국가는 가능한 한 예산을 확보하여 사회적 기본권을 실현시킬 의무를 진다고 할 것임, 그러나, 사회적 기본권 전반에 대하여 인정되는 이른바 ‘광범위한 입법재량’으로 인해 기본권 보장의 실효적 수단으로는 작동되지 못하고 있음, 사회적 기본권 보장의 취지를 실질적으로 담보할 수 있는 사법심사 내지 위헌심사기준 모색을 촉진하는 의미에서도 필요함

- 이를 위해 헌법 제10조를 다음과 같이 바꾸어야 함, 즉 기존의 헌법 제10조 전체를 제10조 제1항으로 만들고, 다음과 같은 명시적인 기본권보호의무의 심사기준을 담은 제2항을 추가하는 것이 필요함

제10조 ① 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.

② 국민은 기본권 보장을 위하여 적극적 조치가 필요할 경우 국가에게 이를 청구할 권리를 가진다. 국가의 조치는 침해나 박탈 위험에 처한 기본권의 성격에 적합하고, 다른 국민의 기본권과 공익을 제한하지 않는 한 더 효과적인 것이어야 하며, 그 보장의 수준은 수인가능하여야 한다.

(5) 사회적 기본권의 실질화

- 사회적 기본권은 단지 정치적 구호나 입법방침이 아닌 헌법의 명문에 의하여 규정된 국민의 구체적인 권리임, 사회적 기본권에 의해 국민이 받을 이익은 결코 국가의 은혜 내지 사회정책상의 시책에 수반되는 반사적 이익에 불과한 것이 아니라 법적 이익이며, 자유권의 실질화는 바로 이러한 법적 이익의 보장을 통해서만 가능함

김복기, 사회적 기본권의 법적 성격, 129면, 사회보장법연구3, 서울대사회보장법 연구회

- 사회적 기본권 영역별로 의견을 수렴하여 이를 구체적인 기본권으로 명시할 필요가 있음

- 예를 든다면,

◯ 좋은 일자리에서 노동할 권리와 국가의 좋은 일자리 제공의무

◯ 공교육 증진의무.‘국가의 학교교육 진흥 의무’

◯ 환경권, 보건권의 구체적인 명시

서울지방변호사회 헌법개정연구TF 논의결과 자료

- 보건은 개인의 건강 문제에 국한되지 않으므로 보건을 포함한 환경권을 헌법상 기본권으로 분명히 할 필요가 있음. 현행 규정은 국가와 국민에게 환경보전 의무를 부과하고 있으나, 국가가 적극적으로 국민의 환경권을 보장하고 필요한 조치를 취하는 방향으로 개정할 필요가 있음

◯ 주거권의 명시

서울지방변호사회 헌법개정연구TF 논의결과 자료

- 열악한 환경에서 살아가고 있는 국민을 국가가 적극적으로 보호해야 하고, 인간이 살아가는 데 있어 반드시 필요한 주거문제를 헌법적 차원에서 보장해야 할 필요가 있음.

“국가는 주택개발정책을 통하여 한가구당 한 주택의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 주택을 통한 임대수입창출은 법률로서 제한할 수 있다.”

◯ 건강권과 의료영리화 조치 금지

(6) 안전할 권리

헌법연구 자문위원회, 헌법연구자문위원회 결과보고서(2009. 8.), 38면

- 신체의 자유와 별도로 안전에 관한 권리 명시

“모든 국민은 위험으로부터 안전할 권리를 가진다”

“국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.”

○ 위험으로부터의 안전권 명시

- ‘안전’의 의의: 법적 개념규정은 없으나 ‘재난으로부터 자유로운 상태’로 현재 법익침해를 야기하는 각종 범죄나 재난에서 자유로운 상태, 미래에 법익을 침해할 수 있는 잠재력을 갖고 있는 위험에서 자유로운 상태를 의미함.

○ 국가의 재해 및 모든 형태의 폭력으로부터의 피해 예방의무 명시

- 현행 제34조제6항에 따른 국가의 재해 예방 의무와 함께 모든 형태의 폭력 예방 의무 명시

- ‘폭력으로부터의 안전’ 명시에 대한 문제제기 있었음. 현대 위험사회에서 사고, 재난, 위험, 안전, 개념이 새롭게 변화되고 복합화되어 가고 있어 개념 혼란을 일으키고 있음. 법이론적 측면과 현실적인 측면에서 위험, 재안, 안전 등에 관한 개념 규정이 필요함. 특히 인간적 관계에서 오는 모든 형태의 폭력, 신체적·정신적 위험을 포함하는지 견해 차이 있음.

○ 재난 발생 시 국가로부터 구조 및 보호받을 권리 명시 여부

- 다수 의견: 이미 앞의 규정에 포함되어 있으므로 별도로 명시할 필요 없음.

- 소수 의견: 헌법은 역사적 문서이므로 ‘세월호 사건’ ‘메르스 사태’ 등의 경험에 대한 반성적 고려를 헌법에 반영할 필요 있음. 헌법교과서에서 이 조항을 설명할 때 국가의 구조의무 위반 사례 등을 설명하여 역사로부터의 교훈을 되새기게 될 것이므로 별도로 규정하는 것에 충분한 의의 있음

3. 재벌대기업의 이익독점과 공공성의 사유화, 이윤추구 금지

(1) 중소기업의 이익균점(이익공유) 권리 명시

- 재벌대기업을 정점으로 모든 이익이 집중

- 그 아래 말단인 중소기업, 중소기업 종사 노동자가 가장 열악한 지위, 양극화

- 중소기업의 이익공유 내지 이익균점권도 헌법에 명시하고 이를 위한 국가의 정책의무 촉구

(2) 재벌대기업의 사업비용과 위험의 외주화 금지, 국가의 정책의무 명시

- 노동을 직접 고용하지 않음, 사업비용과 위험을 외부로 돌림, 이익만 독점하는 기형적 경제구조임, 하청화, 특수고용화로 외부화

- 사업비용와 사업에 따른 위험도 외부화함(ex. CJ대한통운 택배 ; 말단의 택배기사가 차량구입, 유류비 등 모든 운송비용 부담, 수수료 형태로 전환하여 위험도 분산)

- 위험작업 외주화로 노동자와 국민의 안전 위협

(3) 기반시설 공공서비스의 사유화와 사영화를 금지, 공공성 유지의무와 국민의 서비스 접근권을 명시

- 공적인 생존배려의 영역은 시장의 손에 맡겨져서는 안되며 또한 수익성 기준에 따라 평가되어서도 안됨

- 철도, 지하철, 도로, 전기, 가스, 수도, 하수, 하천, 공항, 항만, 전기통신 등 국민 생활의 기본적 필요 충족과 생산 경제 활동에 제공하는 공공 서비스를 기반시설 공공서비스로 규정한다면, 이들의 사유화, 사영화를 원칙적으로 금지하고 운영에서 있어서 공공성 유지의무 부과, 서비스 접근권 보장

“기반시설 공공서비스의 시설과 설비는 국민 모두의 공공 자산으로, 그 소유와 관리 운영은 공공복리의 증진을 위하여 공공부문에 의하여 이루어져야 하며, 개인이나 회사의 영리 활동이나 특혜의 대상이 되어서는 안 된다.”

- 제헌헌법 제87조, 제88조에서 이미 유사한 규정을 두고 있었음

제87조 중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리, 수도, 가스 및 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 한다. 공공필요에 의하여 사영을 특허하거나 또는 그 특허를 취소함은 법률의 정하는 바에 의하여 행한다....

제88조 국방상 또는 국민생활상 긴절한 필요에 의하여 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 또는 그 경영을 통제, 관리함은 법률이 정하는 바에 의하여 행한다.

[발제 3]

2017년 하반기 정치제도개혁 운동 및 개헌 대응 방안

민주노총 정치국장 이광규

1. 왜 정치제도 개혁인가?

- 거대보수양당 중심의 기득권정치 구조의 강화로 귀결된 현행 승자독식 선거제도-정치제도를 국민주권이 보다 잘 실현될 수 있고, 다양성과 민의 반영 및 표의 등가성 보장이 보다 잘 이루어질 수 있는 대안적 선거제도-정치제도 개편

- 노동자정치세력화를 가로막는 제도적 장벽을 제거하여 노동자정치세력화운동을 더욱 활성화시키기 위한 제도적 기반을 확대하는 의미 -> 노동정치운동에 있어 노동법 개정 투쟁과 같은 의미를 지니는 과제/노동자정치세력화에 새로운 날개를

- 정치구도 교체(적폐정치 기득권 정치의 내용적 청산 및 노동자민중의 정치적 진출확대 및 노동자민중의 민주주의적 권력 강화)와 함께 87년 정치체제의 한계를 넘어 노동자민중이 주체가 되는 민주주의를 더욱 심화, 완성시켜 나가기 위한 필수 개혁 과제의 하나 -> 촛불혁명의 완성 위한 주요 제도 개혁 과제의 하나

- 실현 여부에 대한 저울질이나 이해득실에 따른 판단을 넘어 노동자민중 중심 민주주의 확대를 위해 반드시 실현시켜야 할 과제 중 하나로 자리매김시켜 진정성을 가지고 이의 실현에 앞장섬야 -> 그 과정에서 신뢰도 얻고 제도 개혁이 실제로 실현되면 그것을 토대로 노동자정치세력화와 진보정치운동에 날개를 덜아 노동자민중 중심의 진보정치를 확대시키는 방향으로 가야

2. 2017년 하반기, 어떻게 할 것인가?(논의용 의견)

시기	목표 및 방향	주요 사업 내용
~8월말	의제 확정	-의제팀 운영 -워크숍 및 토론회 개최
	조직 정비·강화·확대	-지역공동행동 구성 완료 -중앙 차원의 체계 정비 및 9월 이후 사업 계획 확정
9월~12월	- 의제 실현을 위한 대국회사업 본격화 - 켐페인, 대중투쟁, 대중운동, 정책 사업 확대	<정치개혁 박람회> 1) 취지 : 국회안팎에서국회를 대상으로 직접 정치개혁 촉구/정치개혁을 위한 대중운동 역량 결집, 강화/정치개혁에 대한 언론사업 확대 2) 시기 : 9초 3) 세부 방안 : 정치개혁공동행동 내의 논의를 통해 별도 TF 구성하여 구체화 <정치개혁 촉구 여의도 춧불)> 1) 취지 - 촛불 시작 1주년 맞아 국회를 대상으로범국민운동 전개하여 정치개혁 압박 - 가능할 경우 민생개혁,헌법에 대한 대응 요구 결합시켜 함께 전개 2) 시기 : 10월 29일(일)? 전후 3) 세부 방안 : 추후 구체화 <국회대응팀 운영> - 정치개혁 특위 논의와 맞물려 정책사업 및 대국회 사업 전개 - 토론회 등 개최 및 공동행동 차원의 요구안 세부화 <대국민 여론화 사업> - 대국민 홍보물 제작, 배포 - 언론을 통한 홍보 사업 강화 - 영상 홍보, 팜플렛.... - 지역공동행동이 주체가 되는 지역 중심의 정치제도 개혁 운동 본격화...

1) 정치개혁 공동행동 차원

시기	목표 및 방향	주요 사업 내용
~8월말	-대중적인 정치제도개혁사업을 위한 내부 교육선전사업 확대 -지역공동행동 참여 확대	- 중집과 운영위 대상 확대간부 교육 지속 및 현장으로까지 확대 - 조합원용 교육선전물 제작 배포 -> 이를 위해 정치개혁 TF 재가동
9월~12월	-정치개혁 공동행동 하반기 운동계획에 대한 조직적 참여 확대	- 정치개혁 박락회 적극 제안 참여 - 정치개혁 촉구 여의도 촛불 적극 제안 및 참여 - 2017년 하반기 정치제도개혁운동 계획 중심 교육선전사업 학데

2) 민주노총 차원

3. 개헌에 대한 입장과 대응 방안은?

1) 기본 입장

- 연동형 비례대표제 도입 등 선거제도 개혁과 직접 민주주의 강화, 국민기본권 강화 등 국민참여와 국민 자신의 권력 강화가 전제되지는 개헌 논의를 국민 참여에 바탕을 두고 올바로 진행할 것을 요구함

- 이것이 전제되지 않는 상층권력구조 중심의 밀실논의에 의한 상층 권력 구조 중심의 개헌 논의는 반대함

2) 의제별 세부 입장 및 요구안

의제	주요 쟁점	민주노총 요구안 또는 입장
전문
총강
국민의 권리와 의무
국회
정부
사법부
선거관리원회
지방분권
경제
헌법 개정
전문
기타

3) 대응 방안

(1) 개헌에 대한 입장 확정

-: 정책실, 법률원 등과 협의를 통해 안건 성안하여 중집 안건 논의를 통해 확정

(2) 대응 계획

- 노동시민사회단체 및 진보정당들과의 공동대응 : 현황 파악 토대로 공동대응 기구 구성이나 공동대응 간담회 등 개최 방안 검토

- 민주노총 차원의 독자 대응 필요시 민주노총 차원의 기자회견, 성명서 발표, 공문 발송. 면담 등 진행

- 정치개혁 운동과의 결합

(3) 대응 체계

- 정치위, 정책실, 법률원과 수시 협의하여 입장 마련 및 대응