국회 헌법개정특별위원회·지방자치단체 지역순회 국민대토론회

헌법개정 주요 의제

2017. 8.

국회 헌법개정특별위원회

《 머 리 말 》

헌법개정특별위원회(이하 개헌특위)는 2017년 1월 5일 회의를 시작으로 8개월 동안 전체회의와 소위원회회의를 총 30차례 실시하여 1987년에 개정된 현행 헌법의 각 분야별 주요 쟁점에 대해 폭넓고 심도있는 논의를 진행하여 왔습니다. 개헌특위 출범과 함께 구성된 자문위원회 또한 총 87차례 회의를 개최하여 개헌특위 자문의뢰 사항 및 주요 쟁점에 대한 토론을 통해 개헌특위를 지원하였습니다.

그동안 개헌특위와 자문위에서 중점적으로 논의해 온 기본권 신설 및 강화, 정부형태, 지방분권 등 분야별 개헌 주요 쟁점 중에서 국민들의 의견을 보다 폭넓게 반영할 필요성이 있는 사항을 중심으로 「헌법개정 주요 의제」를 만들었습니다.

국민들이 「헌법개정 주요 의제」만 보더라도 개헌의 주요 내용 및 쟁점사항들을 한 눈에 파악할 수 있도록 하는 한편, 의제별 세부사항을 쉽게 확인할 수 있도록 각 의제별로 핵심 쟁점사항을 상세히 기술하였다. 또한 주요 의제는 현행 헌법의 조문순서 등을 감안하여 작성하였습니다.

앞으로 「헌법개정 주요 의제」가 지역별로 예정되어 있는 국민대토론회 등 국민의견 수렴 과정에서 중요한 기초자료로 활용되어 국민과 함께하는 개헌을 이루어 내는 데 크게 기여할 것으로 기대됩니다.

헌법개정특별위원회 위원장

이  주  영

Ⅰ. 헌법개정 주요 의제 개요	1

Ⅱ. 의제별 핵심 쟁점	9

1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정	11

1) 헌법 전문 개정 여부(역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부)	11

2) 수도(首都) 규정 신설 여부	14

2. 자유･평등 등 헌법가치 강화를 위한 현행 기본권 조항의 개선	16

1) 기본권 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대할지 여부	16

2) 평등권의 차별금지 사유 추가 여부	20

3) 성평등 또는 여성의 권익보호 규정 강화 여부	22

4) 영장신청 주체 개정 여부	24

5) 범죄피해자 구조청구권 확대 여부	26

6) ‘근로’ 및 ‘근로자’ 용어를 ‘노동’ 및 ‘노동자’로 수정할지 여부	27

7) 공무원의 근로3권 보장 강화 여부	29

8) 동일가치노동 동일임금 원칙 명시 여부	31

3. 다양한 사회변화를 반영하기 위한 새로운 기본권의 보장	33

1) 생명권 신설 여부	33

2) 안전권 신설 여부	35

3) 망명권 신설 여부	36

4) 정보기본권 신설 여부	38

5) 보건권(또는 건강권) 신설 여부	40

6) 사상의 자유 신설 여부	42

4. 국가균형발전을 위한 지방분권 강화	44

1) 지방자치 확대 여부 및 수준	44

2) 기본권으로서의 주민자치권 신설 여부	50

3) 총강에 지방분권국가 선언 여부	52

4) 지방자치단체의 종류 명시 여부	54

5) 중앙-지방간 사무배분의 보충성의 원칙 규정 여부	56

6) 지방자치단체의 자치입법권 확대 여부	59

7) 지방세조례주의 도입	62

5. 재정민주주의 강화를 위한 재정 제도의 개편	64

1) 예산법률주의 도입 여부	64

2) 정부의 증액동의조항 폐지(수정) 여부	66

3) 재정준칙 도입 여부	68

4) 감사원의 공정성·중립성 확보를 위한 감사원 소속 변경 여부	70

6. 제왕적 대통령제 극복을 위한 분권과 협치에 기반한 정부형태로 개편	73

1) 대통령의 권한 분산과 상호 협치가 가능한 정부형태 설계(현행 대통령중심제 개선 또는 혼합정부제, 내각제 같은 신규 정부형태 도입)	73

7. 민주주의 구현을 위한 입법부 기능 및 책임성 제고	79

1) 양원제 도입 여부 및 국회의원 정수 조정	79

2) 국회의원의 불체포특권 및 면책특권 남용 방지	86

3) 정부의 법률안 제출권 폐지 및 헌법기관의 법률안 제출권 부여, 법률안 국민발안제 도입 여부	91

8. 원활한 국정운영 보장을 위한 행정부 구성방식 개선 및 책임성 제고	98          1) 국무총리제의 유지 또는 정·부통령제의 도입	98

2) 현행 대통령 5년 단임제의 변경 여부 및 개정 방안	100

3) 대통령 결선투표제 도입 여부	102

9. 정당의 민주화 실현과 민의에 부합하는 선거제도 구축	89

1) 정당 내부 민주주의 강화를 위한 공천 민주성 규정 도입	89

2) 비례대표 선거원칙을 헌법에 명시할지 여부	91

3) 선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 및 헌법에 명시할지 여부	92

9. 정당의 민주화 실현과 민의에 부합하는 선거제도 구축	104

1) 정당 내부 민주주의 강화를 위한 공천 민주성 규정 도입	104

2) 비례대표 선거원칙을 헌법에 명시할지 여부	106

3) 선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 및 헌법에 명시할지 여부	107

10. 사법부 독립과 기본권 보장을 위한 사법부 구성방식 및 권한 개선	109

1) 대법원 및 헌법재판소 구성방식 개선	109

2) 대법원장의 인사권의 제한	116

3) 헌법재판관 자격제한 완화	122

4) 평시 군사법원 폐지 및 비상계엄 시 일부 군사재판 단심규정 폐지 방안	125

5) 검찰총장 인사추천위원회 및 검사장 주민직선제 도입 방안	129

11. 국민주권실현을 위한 헌법개정절차의 변경	132

1) 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부	132

2) 헌법개정절차의 개선 여부	135

Ⅰ

헌법개정 주요 의제 개요

1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정

- 국가정체성 및 국가가 지향해야 하는 가치를 명확히 하기 위해 헌법 전문 및 총강을 개정하는 것의 필요성을 논의

<주요 검토대상>

1) 헌법 전문 개정 여부(역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부)

2) 수도(首都) 규정 신설 여부

2. 자유·평등 등 헌법가치 강화를 위한 현행 기본권 조항의 개선

- 현행 기본권 규정 중 국민의 자유와 평등을 보다 충실하게 보장하기 위하여 개선 및 보완이 필요한 기본권을 논의

<주요 검토대상>

1) 기본권 주체를 국민에서 사람으로 확대할지 여부

2) 평등권의 차별금지 사유 추가 여부

3) 성평등 또는 여성의 권익보호 규정 강화 여부

4) 영장신청 주체 개정 여부

5) 범죄피해자 구조청구권 확대 여부

6) ‘근로’ 및 ‘근로자’ 용어를 ‘노동’ 및 ‘노동자’로 수정할지 여부

7) 공무원의 근로3권 보장 강화 여부

8) 동일가치노동 동일임금 원칙 명시 여부

3. 다양한 사회변화를 반영하기 위한 새로운 기본권의 신설

- 위험사회, 정보화 사회 등 사회변화에 따라 국민의 권리를 빠짐없이 보장하기 위하여 신설이 필요한 기본권을 논의

<주요 검토대상>

1) 생명권 신설 여부

2) 안전권 신설 여부

3) 망명권 신설 여부

4) 정보기본권 신설 여부

5) 보건권(또는 건강권) 신설 여부

6) 사상의 자유 신설 여부

4. 국가균형발전을 위한 지방분권 강화

- 풀뿌리 민주주의를 실현하고 중앙집권의 한계를 극복하기 위하여 입법권‧재정권 등 중앙과 지방의 권한을 새롭게 배분

<주요 검토대상>

1) 지방자치 확대 여부 및 수준

2) 기본권으로서의 주민자치권 신설 여부

3) 총강에 지방분권국가 선언 여부

4) 지방자치단체의 종류 명시 여부

5) 중앙-지방간 사무배분의 보충성의 원칙 규정 여부

6) 지방자치단체의 자치입법권 확대 여부

7) 지방세조례주의 도입

5. 재정민주주의 강화를 위한 재정 제도의 개편

- 국가재정에 대한 국회의 감시·감독권을 강화하고 예산의 책임성을 확보할 수 있는 재정제도 개편 방안을 검토

<주요 검토대상>

1) 예산법률주의 도입 여부

2) 정부의 증액동의조항 폐지(수정) 여부

3) 재정준칙 도입 여부

4) 감사원의 공정성·중립성 확보를 위한 감사원 소속 변경 여부

6. 제왕적 대통령제 극복을 위한 분권과 협치에 기반한 정부형태로 개편

- 현행 대통령중심제를 유지하면서 4년 중임제 등으로 개선하는 방안과 대통령을 직선하고 총리를 국회에서 선출하는 혼합정부제 또는 대통령이 의례적인 권한만 보유하는 내각제 등 새로운 정부형태를 도입하는 방안을 검토

<주요 검토대상>

1) 대통령의 권한 분산과 상호 협치가 가능한 정부형태 설계(현행 대통령중심제 개선 또는 혼합정부제, 내각제 같은 신규 정부형태 도입)

7. 민주주의 구현을 위한 입법부 기능 및 책임성 제고

- 국회의원의 책임을 강화하고, 법률안 제출권자 범위 조정 및 양원제 도입을 검토

<주요 검토대상>

1) 양원제 도입 여부 및 국회의원 정수 조정

2) 국회의원의 불체포특권 및 면책특권 남용 방지

3) 정부의 법률안 제출권 폐지 및 헌법기관의 법률안 제출권 부여, 법률안 국민발안제 도입 여부

8. 원활한 국정운영 보장을 위한 행정부 구성방식 개선 및 책임성 제고

- 대통령 선출 및 임기 제도를 개선하고, 국무총리 제도의 체계적합성을 검토

<주요 검토대상>

1) 국무총리제의 유지 또는 정·부통령제의 도입

2) 현행 대통령 5년 단임제의 변경 여부 및 개정 방안

3) 대통령 결선투표제 도입 여부

9. 정당의 민주화 실현과 민의에 부합하는 선거제도 구축

- 정당제도의 민주성 및 선거제도의 비례성 강화 검토

<주요 검토대상>

1) 정당 내부 민주주의 강화를 위한 공천 민주성 규정 도입

2) 비례대표 선거원칙을 헌법에 명시할지 여부

3) 선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 및 헌법에 명시할지 여부

10. 사법부 독립과 기본권 보장을 위한 사법부 구성방식 및 권한 개선

- 대법원장, 대법관, 법관, 헌법재판소장, 헌법재판관, 검찰총장의 선임방식을 개선하고, 법원 및 헌법재판소의 권한을 조정

<주요 검토대상>

1) 대법원 및 헌법재판소 구성방식 개선

2) 대법원장의 인사권의 제한

3) 헌법재판관 자격제한 완화

4) 평시 군사법원 폐지 및 비상계엄 시 일부 군사재판 단심규정 폐지 방안

5) 검찰총장 인사추천위원회 및 검사장 주민직선제 도입방안

10. 국민주권 실현을 위한 헌법개정절차의 변경

- 헌법개정절차에 있어 국민주권주의 실현을 위한 국민참여 방안과 헌법이 시대상과 현실을 용이한게 반영할 수 있도록 헌법의 경직성을 완화할 수 있는 방안을 검토

<주요 검토대상>

1) 헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부

2) 헌법개정절차의 개선 여부

Ⅱ

의제별 핵심 쟁점

1. 국가정체성의 명확화 및 강화를 위한 헌법 전문 및 총강 개정

1		헌법 전문 개정 여부 - 역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부 -

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를 타파하며, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 8차에 걸쳐 개정된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

전문의 전체적인 구성과 내용은 제헌헌법 전문의 구성을 기반으로 하고 있음

역대 헌법 전문에서 강조된 역사적 사실은 아래와 같음

연혁	내용
제헌~4차개헌(1948~1962)	기미삼일운동
5차~7차개헌(1962~1980)	3·1운동, 4·19의거, 5·16혁명
8차개헌(1980~1987)	3·1운동
현행(1987~ )	3·1운동, 4·19민주이념

주요 쟁점사항

헌법의 역사성을 확인하고, 헌법가치를 재정립하기 위하여 새로운 헌정사적 사실을 추가할지 여부

미래지향적으로 새로운 헌법적 가치를 제시할지 여부

주요 논거

[역사적 사실]

(개정 필요) 헌법의 역사성을 확인하고 헌법의 지향점을 강조하기 위하여 헌법이 발전해오는 과정에서 있었던 헌정사적 사실을 추가할 필요가 있음

(개정 신중) 추가 대상의 선정에 있어서 불필요한 국론분열 우려가 있는 점을     고려하여 현행 헌법 전문을 유지하는 것이 바람직함

[시대적 가치]

(개정 필요) 생명존중, 복지국가, 분권형 국가 등 미래지향적인 내용을 추가할 필요가 있음

(개정 신중) 구체적인 대상에 대한 의견이 다양하여 개정이 어려움

개헌특위 논의 경과

① 전문의 개정이 필요하다는 전제 하에 5·18 민주화 운동, 6월 민주화 항쟁 등을 추가할 필요가 있다는 의견과, ② 불필요한 국론분열을 방지하기 위해서 현행 전문을 유지하는 것이 바람직하다는 의견 개진

그 외, 전문의 내용은 본문의 개정 내용을 바탕으로 향후에 논의할 필요가 있다는 의견과 전문을 민주주의, 공화주의 중심으로 전반적으로 새롭게 구성할 필요가 있다는 의견 등 개진

외국 입법례

미국 · 독일 · 프랑스 · 일본 등은 헌법에 전문을 두고 있으나, 오스트리아 ·   벨기에 · 네덜란드 등은 헌법에 전문을 따로 두고 있지 아니함

미국	우리 합중국 국민은 좀 더 완벽한 연방을 형성하고, 정의를 확립하며, 국내의 안녕을 보장하고, 공동방위를 도모하고, 국민복지를 증진하고 우리와 우리의 후손들을 위한 자유와 축복을 확보할 목적으로 이 미합중국 헌법을 제정한다.
독일	독일 국민은 신과 인간에 대한 책임을 의식하고 통일 유럽에서 동등한 권리를 가진 구성원으로서 세계평화에 이바지할 것을 다짐하며 헌법 제정권력에 의하여 이 기본법을 제정하였다. 바덴-뷔르템베르크, 바이에른, 베를린, 브란덴부르크, 브레멘, 함부르크, 헷센, 메클렌부르크-포어포메른, 니더작센, 노르트라인-베스트팔렌, 라인란트-팔츠, 자르란트, 작센, 작센-안할트, 슐레스비리-홀슈타인과 튀링엔 주의 독일인은 자유롭게 자기결정권을 가지며 독일의 통일과 자유를 성취하였다. 이로써 이 기본법은 모든 독일 국민에게 적용된다.
프랑스	프랑스 국민은 1789년 인간과 시민의 권리선언에서 규정되고 1946년 헌법 전문에서 확인ㆍ보완된 인권과 국민주권의 원리, 그리고 2004년 환경헌장에 규정된 권리와 의무를 준수할 것을 엄숙히 선언한다. 공화국은 이상의 원리들과 국민의 자율적인 원칙에 따라 공화국에 병합할 의사를 명백히 하고 있는 해외영토에 대하여도 자유ㆍ평등ㆍ박애의 보편적 이념에 입각하고 그들의 민주적 발전을 위해 구상된 새로운 제도들을 제공한다.
일본	일본 국민은 정당한 선거로 선출된 국회의 대표자를 통하여 행동하고, 우리와 우리 자손을 위하여 세계 제 국민과의 화합에 따른 성과와 우리나라 전역에 자유가 가져올 혜택을 확보하며, 다시는 정부의 행위에 의하여 전쟁의 참화가 일어나지 않도록 할 것을 결의하고, 이에 주권이 국민에게 존재함을 선언하며 이 헌법을 확정한다. 무릇 국정은 국민의 엄숙한 신탁에 의한 것으로서 그 권위는 국민으로부터 유래하고, 그 권력은 국민의 대표자가 행사하며, 그 복리는 국민이 향유한다. 이는 인류보편의 원리이며 이 헌법은 이러한 원리에 기초한 것이다. 우리는 이에 반하는 일체의 헌법․법령 및 조칙(詔勅)을 배제한다. 일본 국민은 항구적인 평화를 염원하고 인간 상호관계를 지배하는 숭고한 이상을 깊이 자각하는 바이므로, 평화를 사랑하는 세계 제 국민의 공정과 신의를 신뢰함으로써 우리의 안전과 생존을 지켜나갈 것을 결의하였다. 우리는 평화를 유지하고 전제와 예종(隸從), 압박과 편협을 지상에서 영원히 제거하고자 노력하고 있는 국제사회의 명예로운 일원이 되고자 한다. 우리는 전 세계의 국민이 균등하게 공포와 결핍에서 벗어나 평화롭게 생존할 권리를 가짐을 확인한다. 우리는 어떠한 국가도 자국의 이익에만 몰두하여 타국을 무시하여서는 아니 되고, 정치도덕의 법칙은 보편적인 것으로서 이 법칙에 따르는 것은 자국의 주권을 유지하고 타국과 대등한 관계에 서고자 하는 각국의 책무임을 믿는다. 일본 국민은 국가의 명예를 걸고 전력을 다하여 숭고한 이상과 목적을 달성할 것을 맹세한다.

2		수도(首都) 규정 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

현행 헌법은 수도에 대하여 정하지 아니함

주요 쟁점사항

헌법에 수도에 관한 조항을 명시할지 여부

※ 헌법재판소는 수도가 서울이라는 점이 관습헌법으로 성립하여 있고 변경을 위해서는 ① 성문헌법의 개정 또는 ② 관습헌법적 효력에 대한 국민적 합의의 사멸이 필요하다고 판시하였음

주요 논거

(신설 필요) 헌법적 사항인 수도에 관한 규정을 신설할 필요가 있음

(현행 유지) 현재 수도가 서울이라는 점이 관습헌법으로 존재하고 있고, 개헌과정에서 불필요한 국론분열 우려가 있어 현행을 유지할 필요가 있음

(법률 위임) 법률위임의 근거를 마련하고, 시대 변화에 탄력적으로 대응할 수 있도록 헌법에 수도를 법률로 정함을 규정할 필요가 있음

개헌특위 논의 경과

① 수도가 헌법사항이라면 관습헌법에 의할 필요 없이 헌법에 직접 규정할 필요가 있다는 의견, ② 불필요한 국론분열이 발생할 우려가 있어 현행을 유지하자는 의견, ③ 법률로 위임할 수 있도록 헌법에 근거를 마련하고 법률로 수도를 정하도록 하자는 의견 개진

수도를 직접 헌법에 정하는 입장의 경우에도 수도를 어디로 할 것인지에 대해서는 의견이 활발하게 개진되지 아니함

외국 입법례

(독일) 기본법 제22조

(1) 독일연방공화국의 수도는 베를린이다. 수도에서 전체국가를 대표하는 것은 연방의 의무이다. 그 자세한 사항은 연방법률로 정한다.
(2) 연방 국기는 흑, 적, 금색이다.

(오스트리아) 헌법 제5조

(1) 연방수도와 연방최고기관의 소재지는 빈(Wien)이다.

2. 자유·평등 등 헌법가치 강화를 위한 현행 기본권 조항의 개선

1		기본권 주체를 국민에서 사람으로 확대할지 여부

제2장 국민의 권리와 의무

제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가

는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.

제11조 ① 모든 국민은 법 앞에 평등하다.

제12조 ① 모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포·구

속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처

벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다.

② 모든 국민은 고문을 받지 아니하며, 형사상 자기에게 불리한 진술을 강요당하지 아니한다.

제13조 ① 모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지

아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.

② 모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.

③ 모든 국민은 자기의 행위가 아닌 친족의 행위로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니한다.

제14조 모든 국민은 거주·이전의 자유를 가진다.

제15조 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.

제16조 모든 국민은 주거의 자유를 침해받지 아니한다. 주거에 대한 압수나 수색을 할 때에는

검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다.

제17조 모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다.

제18조 모든 국민은 통신의 비밀을 침해받지 아니한다.

제19조 모든 국민은 양심의 자유를 가진다.

제20조 ① 모든 국민은 종교의 자유를 가진다.

제21조 ① 모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다.

제22조 ① 모든 국민은 학문과 예술의 자유를 가진다.

제23조 ① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.

제24조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.

제25조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.

제26조 ① 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다.

제27조 ① 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를

가진다.

② 군인 또는 군무원이 아닌 국민은 대한민국의 영역안에서는 중대한 군사상 기밀·초병·

초소·유독음식물공급·포로·군용물에 관한 죄중 법률이 정한 경우와 비상계엄이 선포된

경우를 제외하고는 군사법원의 재판을 받지 아니한다.

③ 모든 국민은 신속한 재판을 받을 권리를 가진다. 형사피고인은 상당한 이유가 없는 한

지체없이 공개재판을 받을 권리를 가진다.

제29조 ① 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가

또는 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다. 이 경우 공무원 자신의 책임은 면제되지

아니한다.

제30조 타인의 범죄행위로 인하여 생명·신체에 대한 피해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에

의하여 국가로부터 구조를 받을 수 있다.

제31조 ① 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.

② 모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의

무를 진다.

제32조 ① 모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고

용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를

시행하여야 한다.

② 모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민주주의원칙에

따라 법률로 정한다.

제34조 ① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.

제35조 ① 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경

보전을 위하여 노력하여야 한다.

③ 국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.

제36조 ③ 모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다.

제37조 ① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.

② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경

우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용

을 침해할 수 없다.

제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.

제39조 ① 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국방의 의무를 진다.

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제헌 헌법부터 현행 헌법까지 기본권의 주체를 “국민”으로 규정

주요 쟁점사항

기본권 주체를 기본권의 성격에 따라 사람으로도 규정할지 여부

주요 논거

(개정 필요) 현행 헌법 해석상 국민을 포함하여 사람의 권리로서의 성질을 가지는 기본권은 외국인 등에게도 인정되고 있으므로, 이를 반영하여 명시적으로 기본권 주체를 규정할 필요가 있음

(현행 유지) 현행 헌법 해석상 기본권의 성격에 따라 외국인 등의 기본권 주체성이 인정되고 있고, 국민이 아닌 사람에게 국내법적으로 권리를 인정할 것인가 하는 문제는 대외정책 또는 입법정책상의 문제이지 헌법의 문제는 아니므로 헌법을 개정할 필요는 없음

개헌특위 논의 경과

기본권의 성격에 따라 주체를 국민과 사람으로 구분하여 규정하는 것으로 의견이 모아짐

다만, 개별 기본권 중 견해 대립이 있는 경우 어떻게 규정할 것인지에 대해서는 계속 논의

외국 입법례

(독일) 기본법 제1조제1항 및 제2항 등

제1조 (1) 인간의 존엄은 침해되지 아니한다. 모든 국가권력은 이를 존중하고 보호할 의무를 진다. (2) 그러므로 독일 국민은 이 불가침·불가양의 인권을 세계의 모든 인류공동체, 평화 및 정의의 기초로 인정한다.

제2조 (1) 누구든지 다른 사람의 권리를 침해하거나 헌법질서 또는 도덕률에 반하지 않는 한 자기의 인격을 자유로이 실현할 권리를 갖는다.

제3조 (1) 모든 인간은 법 앞에 평등하다

제8조 (1) 모든 독일인은 신고나 허가 없이 평화적으로 무기를 소지하지 않고 집회할 권리를 가진다.

제11조 (1) 모든 독일인은 전체 연방영역에서 거주이전의 자유를 가진다.

제16조의a (1) 정치적으로 박해받는 자는 망명권을 가진다.

제19조 (3) 기본권은 본질상 적용될 수 있는 경우에는 내국법인에도 적용된다.

(스위스) 헌법 제7조 등

제7조 인간의 존엄성은 존중되고 보호되어야 한다.

제8조 (1) 모든 인간은 법 앞에 평등하다.  (2) 누구든지 출신, 인종, 성별, 연령, 언어, 사회적 지위, 생활방식, 종교적 ‧ 철학적‧ 정치적 신념이나 신체적 ‧ 정신적 ‧ 심리적 장애를 이유로 차별받지 아니한다.

제10조 (1) 모든 인간은 생명에 대한 권리를 가진다. 사형은 금지한다.

제23조 (1) 결사의 자유는 보장된다. (2) 누구든지 집회를 조직하고, 집회에 참가하거나 참가하지 아니할 권리를 가진다.

제24조 (1) 스위스 국민은 국가의 어디에서든지 거주할 권리를 가진다.

(일본) 헌법 제11조 등

제11조 국민은 모든 기본적 인권의 향유를 방해 받지 아니한다. 이 헌법이 국민에게 보장하는 기본적 인권은 침해될 수 없는 영구적 권리로서 현재와 미래의 국민에게 부여된다.

제13조 모든 국민은 개인으로서 존중된다. 생명, 자유 및 행복추구에 대한 국민의 권리는 공공복리에 반하지 아니하는 한 입법 그 밖의 국정에 있어서 최대한 존중된다.

제21조 (1) 집회, 결사 및 언론, 출판 그 밖의 모든 표현의 자유를 보장한다.

제22조 (1) 누구든지 공공복리에 반하지 아니하는 한 거주 ‧ 이전 및 직업선택의 자유를 가진다.

2		평등권의 차별금지 사유 추가 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제11조 ① 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별․종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적․경제적․사회적․문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

제헌 이후 현행 헌법까지 평등권 규정 유지(제5차 개정헌법(1962년)에서 일부 자구 수정)

주요 쟁점사항

평등권 조항에 차별금지 사유를 추가로 규정할지 여부

주요 논거

(차별금지 사유 확대 필요) 우리 사회의 구성원이 다양해지고 있는 점, 유럽연합기본권 헌장에서 차별금지 사유로 ‘성별, 인종, 피부색, 종족 또는 사회적 신분, 유전적 특징, 언어, 소수민족에의 소속’ 등을 규정하고 있는 점을 반영하여 ‘인종’, ‘언어’ 등을 차별금지 사유의 예시로 추가해야 한다는 의견 있음.

개헌특위 논의 경과

차별금지 사유를 확대하자는 것에 대체로 공감

어떠한 차별금지 사유가 추가되어야 하는지에 대해 장애, 인종, 언어 등이 추가되어야 한다는 의견 개진

외국 입법례

(독일) 기본법 제3조

(1) 모든 인간은 법 앞에 평등하다.
(2) 남성과 여성은 동등한 권리를 가진다. 국가는 남성과 여성의 동등한 권리가 실제적으로 실현되도록 지원하고 현존하는 불이익이 제거되도록 노력한다.
(3) 누구든지 자신의 성별, 가문, 인종, 언어, 고향과 출신, 신앙, 종교적 또는 정치적 견해 때문에 불이익을 받거나 우대받지 아니한다. 누구라도 장애를 이유로 불이익을 받지 아니한다.

(프랑스) 헌법 제1조

프랑스는 분리될 수 없고, 정치와 종교가 나누어져 있는, 민주 그리고 사회주의 공화국이다. 프랑스는 모든 시민들이 법 앞에서 출신, 인종, 혹은 종교에 대한 구분 없이 평등함을 보장한다. 프랑스는 모든 신념을 존중한다. 프랑스는 지방 분권을 기초로 하여 이루어진다.

(일본) 헌법 제14조

(1) 모든 국민은 법 앞에 평등하며, 인종, 신조(信條), 성별, 사회적 신분 또는 가문에 의하여 정치적･경제적 또는 사회적 관계에 있어서 차별받지 아니한다.
(2) 화족(華族) 그 밖의 귀족제도는 인정하지 아니한다.
(3)영예, 훈장 그 밖의 영전의 수여에는 어떠한 특권도 따르지 아니한다. 영전의 수여는 현재 이를 가지고 있거나 장래 이를 받을 자의 당대에 한하여 그 효력이 있다.

(EU) 기본권 헌장 제21조

⑴ 성별, 인종, 피부색, 민족적 또는 사회적 출신, 유전적 특징, 언어, 종교 또는 신념, 정치적 또는 기타 견해, 소수민족, 재산, 출생, 장애, 연령 또는 성적취향에 근거한 모든 차별은 금지된다.
⑵ 유럽연합관련조약의 범위 내에서 해당 조약의 특정한 규정을 해하지 아니하면서 국적에 따른 모든 차별은 금지된다.

3		성평등 또는 여성의 권익보호 규정 강화 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제11조 ① 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

제32조 ④ 여자의 근로는 특별한 보호를 받으며, 고용·임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별을 받지 아니한다.

제36조 ① 혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다.

② 국가는 모성의 보호를 위하여 노력하여야 한다.

제헌헌법에서 혼인에서의 남녀동권 및 순결, 가족보호 규정 명시

제5차 개정헌법(1962년)에서 혼인의 남녀동권 규정 삭제

제8차 개정헌법(1980년)에서 개인의 존엄과 양성평등 규정

현행 헌법에서 모성보호 의무규정 추가

주요 쟁점사항

일반적 평등원칙 규정과 별도로 성평등에 관한 별도의 조항을 신설할지 여부

임신·출산·양육을 이유로 한 차별금지 규정을 신설할지 여부

공직 진출 등에서의 동등한 참여 보장을 명시하는 규정을 신설할지 여부

주요 논거

[성평등 보장 규정]

(별도 신설 필요) 성평등의 경우 다른 영역보다 보장할 필요성이 크므로 별도의 조항을 신설하여야 한다는 의견

(별도 신설 유보) 별도로 성평등 보장 규정을 신설하는 것은 성평등만을 지나치게 강조하는 것이므로 신중해야 한다는 의견

[임신·출산·양육을 이유로 한 차별금지 규정]

모성보호의 필요성이 점차 크게 대두되고 있는 점을 고려할 때 신설의 필요성이 인정된다는 의견이 있음

[공직 진출 등에서의 동등한 참여보장 명시 규정]

공직과 선출직 등에 여성이 남성과 동등하게 진출하도록 명시해야 한다는 의견이 있음

개헌특위 논의 경과

성평등 보장 규정을 신설하는 것에 대체로 공감

임신·출산·양육을 이유로 한 차별금지 규정 신설에 대해서는 ① EU 기본권 헌장과 같이 적극적인 권리의 하나로 규정할 필요가 있다는 의견과 ② 지나치게 상세한 규정은 불필요하다는 의견 개진

공직 진출 등에서의 동등한 참여보장 명시 규정 신설에 대해서는 ① 선언적 의미에서라도 필요성이 인정된다는 의견과 ② 고용에서의 성평등 명시로 충분하다는 의견 개진

외국 입법례

(독일) 기본법 제3조제2항

(2) 남성과 여성은 동등한 권리를 가진다. 국가는 남성과 여성의 동등한 권리가 실제적으로 실현되도록 지원하고 현존하는 불이익이 제거되도록 노력한다.

(프랑스) 헌법 제1조

(전략) 법률은 남녀가 선거직과 그 지위는 물론 직업적‧사회적 직책에 대해서도 동등하게 다가설 수 있도록 노력한다.

(일본) 헌법 제24조

(1) 혼인은 양성의 합의에 의하여서만 성립하고, 부부가 동등한 권리를 가지는 것을 기본으로 하여 상호 협력에 의하여 유지되어야 한다.
(2) 배우자의 선택, 재산권, 상속, 주거의 선택, 이혼, 혼인 및 가족에 관한 그 밖의 사항에 관하여 법률은 개인의 존엄과 양성의 본질적 평등에 입각하여 제정되어야 한다.

(핀란드) 헌법 제19조

(전략) 누구든지 실업, 질병, 장애, 노령뿐 아니라 자녀 출산이나 부양자를 잃은 경우 기초 생계에 대한 권리를 법률에 의해 보장받는다. (후략)

4		영장신청 주체 개정 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제12조 ③ 체포 ․ 구속 ․ 압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다. (후략)

제16조 (전략) 주거에 대한 압수나 수색을 할 때에는 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다.

제5차 개정헌법(1962년)에 해당 내용이 반영되어 현행 헌법까지 유지

주요 쟁점사항

검사의 영장 신청 규정을 헌법에서 삭제할지 여부

주요 논거

(삭제 필요) 영장주의의 본질은 강제 처분의 필요성을 중립적인 법관이 판단하는 것이므로 영장신청주체에 관한 사항은 헌법규정사항이 아니라 법률규정사항에 해당
사법경찰이 영장청구권을 행사하더라도 그 발부는 법관의 권한으로 통제가 가능하여 인권보장에 특별한 위험이 발생하지는 않으므로 헌법에서 영장신청 규정을 삭제하고 관련 법률에서 규정할 필요

(현행 유지) 역사적인 사례에 비추어 영장신청으로 인한 인권 침해를 막기 위하여 영장청구에 법률전문가이자 준사법기관인 검사를 거치도록 헌법에 규정하게 된 것이므로 삭제에 신중할 필요
영장신청주체가 확대되면 국민의 기본권 침해가 증가될 가능성이 있으므로 현행 제도를 유지할 필요

개헌특위 논의 경과

영장주의의 본질은 강제 처분의 필요성을 중립적인 법관이 판단하는 것이므로 영장신청주체에 관한 사항은 헌법규정사항이 아니라 법률규정사항이라는 의견 개진

검사의 수사권과 기소권 외에 헌법에서 영장신청권까지 인정함으로써 형사사법에 관한 권한이 검찰에 집중되어 있으므로 검찰 권력 분산 등 검찰 개혁을 위해서는 이를 헌법에서 삭제할 필요가 있다는 의견 개진

역사적으로 수사기관의 무분별한 영장신청에 따른 인권침해를 방지하기 위해 법률전문가이자 준사법기관인 검사가 영장 신청 여부를 검토하도록 헌법에 규정한 것이므로 국민의 기본권을 최대한 보장하기 위해서는 현행 헌법을 유지할 필요가 있다는 의견 개진

외국 입법례

(미국) 연방헌법 수정 제4조

부당한 수색, 체포, 압수로부터 신체, 가택, 문서 및 재산의 안전을 보장받는 권리를 침해할 수 없다. 체포, 수색, 압수의 영장은 상당한 이유에 근거하고, 선서 또는 확약에 의하여 확인되고, 특히 수색장소, 체포될 사람 또는 압수될 물품을 기재하지 아니하고는 발급할 수 없다.

(독일) 헌법 제13조제1항 및 제2항

(1) 주거는 침해되지 아니한다.
(2) 수색은 법관만 명할 수 있다. 지체의 우려가 있는 경우에는 법률에 규정된 다른 기관도 명할 수 있으나, 해당 법률에 규정된 방식으로만 집행할 수 있다. (후략)

(벨기에) 헌법 제15조

주거는 불가침이다. 주거에 대한 수색은 법률로 정한 경우에 법률이 정하는 절차에 의하지 아니하고는 행할 수 없다.

(일본) 헌법 제33조

누구든지, 현행범으로 체포되는 경우를 제외하고는, 권한이 있는 사법관헌이 발부하고 이유가 되는 범죄를 명시한 영장에 의하지 아니하고는 체포되지 아니한다.

5		범죄피해자 구조청구권 확대 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제30조 타인의 범죄행위로 인하여 생명 ‧ 신체에 대한 피해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가로부터 구조를 받을 수 있다.

현행 헌법(1987년)에서 신설

주요 쟁점사항

범죄피해자 구조청구권의 범위를 현행 생명·신체에 대한 피해에서 정신적·재산적 피해까지 확대할지 여부

주요 논거

(확대) 국가가 범죄를 예방할 책임이 있는 한, 범죄 피해를 입은 국민에게 범죄피해의 회복을 위한 구조를 하는 것은 국가가 자신의 책임을 이행하는 것임.
생명·신체에 대한 피해와 정신적·재산적 피해를 달리 취급할 이유가 없음

(현행 유지) 정신적 피해는 정확한 피해를 산정하기 어려워 구체적 청구권으로 규정하기에는 어려운 측면이 있음.
일차적인 손해배상책임은 범죄자가 지는 것이 원칙이고 국가는 보충적인 책임을 진다고 보아야 하는데, 사기·횡령 등 재산적 범죄에 대해 살인·상해 등과 동등한 수준으로 국가의 범죄방지 및 보호 의무를 부여하기는 어려운 측면이 있음.
국가 재정의 한계를 고려할 필요가 있음

개헌특위 논의 경과

정신적·재산적 피해를 추가하는 것에 대체로 공감

다른 나라 사례를 추가로 검토하기로 함

외국 입법례

(스위스) 헌법 제124조

연방 및 주는 신체적 ․ 정신적 또는 성적인 범죄의 피해자를 지원하고, 피해자가 그 범죄행위로 인하여 재정적 곤란에 처한 경우에 구조 및 적절한 보상을 받을 수 있도록 보장한다.

6		'근로' 및 '근로자' 용어를 '노동' 및 '노동자'로 수정할지 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제32조 ①모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적 ․ 경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.

②모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민주주의원칙에 따라 법률로 정한다.

③근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.

④여자의 근로는 특별한 보호를 받으며, 고용 ․ 임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별을 받지 아니한다.

⑤연소자의 근로는 특별한 보호를 받는다.

⑥국가유공자 ․ 상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다.

제헌헌법(1948년) 이후 현재까지 ‘근로’, ‘근로자’ 및 ‘근로조건’이라는 용어 사용

주요 쟁점사항

‘근로’ 및 ‘근로자’ 용어를 ‘노동’ 및 ‘노동자’로 수정할지 여부

주요 논거

(개정 필요) ‘노동조합’, ‘고용노동부’ 등 ‘노동’이 보편적인 용어이므로 ‘노동’으로 수정할 필요

(현행 유지) EU 기본권 헌장 상의 ‘Working’은 ‘근로’로 번역되어 있는 등 단순한 용어의 문제이므로 개정 불필요

개헌특위 논의 경과

‘노동’이 ‘근로’보다 포괄적·보편적 용어이며, ‘근로’는 국가의 동원체계를 반영하는 이념적 용어이므로 ‘노동’ 및 ‘노동자’로 수정하는 것이 바람직하다는 찬성의견 개진

법률에서 ‘노동’과 ‘근로’가 혼용되고 있으므로, 법체계 상으로도 용어 정리가 필요하다는 의견 개진

단순한 번역의 문제이므로 현행을 유지하자는 의견 개진

외국 입법례

(일본) 헌법 제27조제1항 및 제2항

(1) 모든 국민은 근로(勤労)의 권리를 가지며 그 의무를 진다.

(2) 임금, 취업시간, 휴식 그 밖의 근로조건에 관한 기준은 법률로 정한다.

(중국) 헌법 제42조

중화인민공화국 공민은 노동(劳动)의 권리와 의무를 가진다.

(대만) 헌법 제153조

국가는 노동자(勞工)와 농민의 생활을 개선하고 그 생산력을 증진하기 위하여 마땅히 노동자와 농민을 보호하는 법률을 제정하여 노동자와 농민을 보호하는 정책을 실시하여야 한다. 여성 및 아동노동자(勞動者)에 대하여는 마땅히 그 연령과 신체상황에 따라 특별한 보호를 실시하여야 한다.

7		공무원의 근로3권 보장 강화 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제33조 ①근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권 ․ 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.

②공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권 ․ 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.

③법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

제헌헌법(1948년)은 사기업에 종사하는 근로자와 공무원인 근로자의 근로3권 범위에 차별을 두지 않음.

제5차 개정헌법(1962년)에서 공무원인 근로자의 근로3권 제한 규정을 신설

제7차 개정헌법(1972년)은 근로자의 근로3권 보장 범위를 축소하고, 공무원의 근로3권 및 국가·지방자치단체·국영기업체·공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권을 제한

제8차 개정헌법(1980년)은 근로3권의 행사목적을 근로조건의 향상으로 제한하고, 단체행동권 제한대상에 방위산업체 종사자를 추가

주요 쟁점사항

공무원의 근로3권 보장을 강화할지 여부 및 강화방안

주요 논거

(현행 유지) 공무원은 직무수행의 공공성･중립성이 요구되는 특별한 근무관계이므로 일반 국민과 동일하게 권리와 자유를 행사해서는 안 되고 현행과 같이 제한을 유지할 필요

(공무원의 단체행동권은 제한) 현행 법률 상 단결권･단체교섭권은 원칙적으로 인정되고 단체행동권만 제한되고 있는 점을 고려할 필요

(군인·경찰공무원 등의 근로3권만 제한) 국제노동기구(ILO) 및 국제연합(UN) 규약 등의 기준에 따라 군인･경찰의 근로3권만 제한할 필요

(공무원의 근로3권 원칙적 인정) 공무원의 근로3권은 현행 제37조제2항의 일반적 권리제한 규정으로 제한이 가능하므로 현행 규정은 삭제 필요

개헌특위 논의 경과

법제 원칙 상 ‘권리를 인정하고 법률로써 제한한다’로 개정할 필요가 있다는 의견 개진

외국 입법례

(독일) 기본법 제9조

(1) 모든 독일인은 단체와 조합을 결성할 권리를 가진다.
(2) 그 목적이나 활동이 형법에 위반되거나 또는 헌법질서, 국제상호 이해에 반하는 단체는 금지된다.
(3) 근로조건 및 경제조건의 보호 및 개선을 위한 단체를 결성할 권리는 모든 개인 및 모든 직업에 보장된다. 이 권리를 제한하거나 방해하는 협정은 무효이며 이를 목적으로 하는 조치는 위법이다. 제12a조, 제35조제2항 및 제3항, 제87a조제4항과 제91조에 따른 조치는 제1문이 말하는 단체의 근로조건 및 경제조건의 유지 및 개선을 위한 노동쟁의에 대하여 반하는 경우 허용되지 아니한다.

(스위스) 헌법 제28조

(1) 근로자 사용자 및 그 조직은 자신들의 이익을 보호하기 위하여 결사할 수 있고 조합을 결성할 수 있으며 조합에 가입하거나 가입하지 아니할 권리를 가진다.
(2) 노동쟁의는 가능한 한 교섭 또는 조정에 의하여 해결하여야 한다.
(3) 파업 및 직장폐쇄는 그것이 근로관계와 관련이 있고 평화로운 근로관계의 유지 또는 중재 절차의 이행에 저촉되지 않는 한 허용하여야 한다.
(4) 특정 범주에 속하는 자들의 파업은 법률로 금지할 수 있다

(일본) 헌법 제28조

근로자의 단결권, 단체교섭권 그 밖의 단체행동권을 보장한다.

(EU) 기본권 헌장 제28조

노동자와 사용자 또는 그 각 조직들은 공동체법과 국내법 및 관행에 따라 적절한 수준에서 교섭하고 단체협약을 체결할 권리와 이익충돌시에 각자의 이익수호를 위하여 파업 기타 단체행동을 취할 권리를 갖는다.

8		동일가치노동 동일임금 원칙 명시 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

주요 쟁점사항

동일(가치)노동 동일임금 원칙을 헌법에 명시할지 여부

주요 논거

(명시 필요) 남녀 차별 및 정규직·비정규직 차별 문제 등을 해소하기 위하여 동일가치노동 동일임금 원칙을 명시할 필요

(명시 유보) 도입 취지에는 동의하나 노동의 가치판단과 객관적인 평가가 어려우므로 헌법에 명시하는 것은 신중하게 접근해야 함

개헌특위 논의 경과

동일가치노동 동일임금 원칙의 명시에 대체로 공감

다만 취지에는 동의하나 헌법에 규정하는 것은 검토가 필요하다는 의견과 ‘가치’ 단어의 적절성에 대한 검토가 필요하다는 의견 등도 개진

‘동일가치노동의 동일임금’ 표현이 혼란을 야기할 수 있으므로 ‘동일가치노동의 공정한 임금’으로 대체하자는 의견 개진

외국 입법례

(UN) ｢여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약｣ 제11조

1. 당사국은 고용분야에서 남녀 평등의 기초위에 동일한 권리 특히 다음의 권리를 확보할 목적으로 여성에 대한 차별을 철폐하기 위한 모든 적절한 조치를 취하여야 한다.
(라) 수당을 포함하여 동등한 보수를 받을 권리 및 노동의 질의 평가에 있어 동등한 처우와 동등한 가치의 노동에 대한 동등한 처우를 받을 권리

｢동일가치노동에 대한 남녀근로자의 동일보수에 관한 협약(국제노동기구 ILO 협약 제100호)｣ 제1조

(나) “동일가치 노동에 대한 남녀근로자의 동일보수”라 함은 성별에 따른 차별없이 정하여지는 보수액을 말한다.

3. 다양한 사회변화를 반영하기 위한 새로운 기본권의 신설

1		생명권 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

주요 쟁점사항

생명권을 기본권으로 신설할지 여부

주요 논거

(신설 필요) 생명권은 인간의 존엄과 가치의 기초이자 모든 기본권의 전제로서  학설과 판례(헌재 1996. 11. 28. 95헌바1 결정 등)상 인정되어 오고 있으므로 이를 명문화할 필요

(신설 유보) 현행 기본권 조항(헌법 제10조, 제12조제1항 및 제37조제1항 등)의 해석을 통해 생명권의 보호가 가능하며, 생명권을 명시할 경우 사형제도 폐지, 낙태금지 등의 문제가 발생할 수 있으므로 신중 검토 필요

개헌특위 논의 경과

생명권은 인간의 존엄과 가치의 본질적이고 근원이 되는 가치로서 학설과 판례상 인정되는 권리이므로 신설할 필요가 있다는 의견 개진

생명권 신설의 취지에는 동의하나, 사형제도, 낙태문제, 배아를 이용한 학문연구 등과의 관계를 신중히 검토할 필요가 있다는 의견 개진

인간 이외의 다른 생명체의 권리(동물권)을 규정할 필요가 있다는 의견 개진

외국 입법례

(독일) 기본법 제2조제2항

누구든지 생명권과 신체적 훼손을 받지 않을 권리를 가진다. 인신의 자유는 침해되지 아니한다. 이 권리들은 오직 법률에 근거하여 제한할 수 있다.

(스위스) 헌법 제10조제1항

모든 인간은 생명에 대한 권리를 가진다. 사형은 금지한다.

(일본) 헌법 제13조제2문

생명, 자유 및 행복추구에 대한 국민의 권리는 공공복리에 반하지 아니하는 한 입법 그 밖의 국정에 있어 최대한 존중된다.

(EU) 기본권 헌장 제2조제1항

모든 사람은 생명권을 갖는다.

2		안전권 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제34조 ⑥ 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

제9차 개정헌법(1987년)에서 국가의 재해 예방 및 국민보호 의무를 신설

안전권에 대한 명시적 규정은 없음

주요 쟁점사항

현행 헌법은 국가의 재해 예방 및 그 위험으로부터의 국민 보호 의무를 규정하고 있는데, 이러한 국가의 의무 외에 자연재해나 전쟁․사고 등 위험으로부터 생명과 재산을 보호받을 수 있는 안전권을 기본권으로 신설할지 여부

주요 논거

(신설 필요) 안전에 대한 권리는 인간의 존엄과 가치, 생명권 등을 뒷받침하는 핵심적․기초적인 기본권으로, 자연재해에 따른 위험과 전쟁․사고 등 사회경제적 위험으로부터 생명과 자유․재산 등을 보호하기 위한 국가의 역할에 대한 기대가 높아지고 있으므로 안전권을 신설할 필요

(신설 유보) 안전권을 명시할 경우 국민의 안전 확보․유지․강화를 위하여 국가가 국민의 일상 생활에 보다 적극적으로 개입함으로써 국민의 자유권적 기본권이 오히려 침해될 수 있으므로 신중 검토 필요

개헌특위 논의 경과

안전에 대한 국민의 요구를 고려할 때 안전권 신설에 대체로 공감

현행 제34조제6항에 따른 국가의 재해 예방 의무와 함께 “모든 형태의 폭력 예방 의무”를 명시할 필요가 있다는 의견도 개진

외국 입법례

(EU) 기본권 헌장 제6조

모든 사람은 자유와 안전에 대한 권리를 갖는다.

3		망명권 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

주요 쟁점사항

정치적으로 박해받는 자(정치범․피난민 등)가 외국에 보호를 청구할 수 있는 권리인 망명권을 기본권으로 신설할지 여부

주요 논거

(신설 필요) 인권보장의 국제화․세계화 추세를 고려하여 다수 국가에서 인정되고 있는 망명권을 신설하고, 난민의 지위에 관한 협약 등 관련 국제조약을 존중하여 법률이 정하는 바에 따라 이를 보장하도록 규정할 필요

(신설 유보) 불법 체류 및 경제적 목적의 악용 우려가 있으므로 명시적 도입에 신중할 필요

개헌특위 논의 경과

① 국제조약을 존중하여 법률로 정하는 바에 따라 망명권을 보장하도록 규정하자는 의견과 ② 북한으로의 탈출 등 현행 「국가보안법」과의 관계를 고려하여 신중히 검토하자는 의견 개진

외국 입법례

(프랑스) 헌법 제53-1조

공화국은 망명, 인권보호, 기본권으로서의 자유권이라는 공통된 이념으로 연결된 유럽 국가들과 사이에 해당국가에 제출된 망명 요청을 심사할 수 있는 권한에 관한 협정을 체결할 수 있다.

다만, 상기의 협정 하에서 망명요청이 자국의 재판권에 속하지 아니하는 경우에도, 공화국은 자유를 위한 활동을 이유로 박해받거나 그 외의 이유로 공화국의 보호를 필요로 하는 모든 외국인에게 망명을 허가할 수 있다.

(독일) 기본법 제16조의a제1항․제2항 및 제5항

(1) 정치적으로 박해받는 자는 망명권을 가진다.
(2) 유럽연합의 회원국 또는 난민의 법적 지위에 관한 협약, 인권 및 기본적 자유의 보호를 위한 협약의 적용이 보장되는 제3국으로부터 입국하는 사람은 제1항의 권리를 주장할 수 없다. 제1문의 조건에 해당되는 유럽공동체 외의 국가는 연방참사원의 동의를 요하는 법률로 정한다. 제1문의 경우에는 체류를 종료시키는 조치는 이에 대한 사법적 권리구제와 관계없이 집행할 수 있다. (후략)
(5) 제1항 내지 제4항은 유럽연합의 회원국 상호간에 그리고 조약국가에서 그 적용이 보장되어야 하는, 난민의 법적 지위에 관한 협약과 인권 및 기본적 자유의 보호를 위한 협약으로부터 나오는 의무를 준수하면서 망명권 결정의 상호 승인을 포함한 망명 신청심사에 대한 권한규정을 제정하는 제3국들과의 국제법상의 조약에 반하여 적용되지 아니한다.

(스위스) 헌법 제25조제2항 및 제3항

(2) 난민은 처형당할 수 있는 국가에 강제적으로 송환되거나 인도되지 아니한다.
(3) 누구든지 고문 및 기타 잔혹하고 비인도적인 처우 또는 형벌을 받을 우려가 있는 국가에 송환되지 아니한다.

(EU) 기본권 헌장 제18조

망명권은 난민의 법적 지위에 관한 1951년 7월 28일의 제네바 협약과 1967년 1월 31일의 의정서의 규칙을 존중하면서 유럽연합조약 및 유럽연합기능에 관한 조약(이하 “유럽연합관련조약”이라 한다)에 따라 보장된다.

4		정보기본권 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

주요 쟁점사항

알 권리, 개인정보자기결정권, 정보문화향유권, 국가의 정보격차 해소 의무 등을 내용으로 하는 정보기본권을 신설할지 여부

주요 논거

(신설 필요) 정보화에 따른 새로운 환경에 보다 적극적으로 대응하고 정보 관련 권리 보장을 강화하기 위하여 정보기본권을 신설할 필요

(신설 유보) 현행 헌법(제21조 표현의 자유, 제17조 사생활의 비밀과 자유 등)의 해석을 통하여 인정할 수 있고, 입법자의 입법활동을 통하여 보호될 수 있으므로 별도의 기본권 규정 신설에 신중할 필요

구 분	신설 필요	신설 유보
알 권리	현행 헌법 제21조는 정보를 전달하는 권리를 명시할 뿐, 정보원에 접근하여 정보를 수집․처리할 수 있는 권리인 알 권리는 명시하지 않고 있으므로 신설 필요	알 권리는 헌법 제21조에 포함되는 것으로 해석되며, 정보접근권은 입법자의 입법활동에 의해 보호될 수 있으므로 신설에 신중한 검토 필요
개인정보 자기결정권	사이버 공간 등에서의 새로운 유형의 인권침해 문제와 디지털화된 개인정보의 수집․처리․확산에 따른 위험 등이 대두되고 있어 정보주체에게 자신과 관련된 정보의 열람․정정․삭제를 요청할 수 있는 권리 부여 필요	개인정보자기결정권은 현행 헌법 제17조에 포함되며, 일반적 인격권을 통해 개인의 인격 보호가 가능하므로 헌법에 명시할 필요성 낮음
정보문화향유권	정보에 접근하고 싶어도 할 수 없는 사람들, 즉 정보의 존재에 대한 인식이나 검색기반․능력이 갖추어지지 않은 사람들도 정보를 향유할 수 있어야 하므로 복지 차원의 권리로 신설 필요	정보문화향유권은 형성 과정 중에 있는 기본권으로서 그 개념이 모호하고, 과학적․문화적 창작물에 대한 지적재산권 보호에 역행할 수도 있으므로 도입에 신중 필요
국가의 정보격차 해소 의무	정보기술․정보자원에의 접근능력 부재는 지식정보의 결핍뿐만 아니라 정치적․경제적․사회적 참여의 박탈을 의미하므로, 국가의 책임과 의무를 명시적으로 규정할 필요	정보소외계층에 대한 정책은 정보사회의 복지 측면에서 현행 헌법 제34조에 따라 실시가능하며, 헌법적 근거가 반드시 필요한 것은 아니므로 신설 필요성 낮음

※ 구체적 내용별 찬반 논거

개헌특위 논의 경과

정보기본권 신설의 취지에 대체로 공감하나, 구체적으로 어떤 내용을 신설할 것인지는 추후 논의하기로 함.

외국 입법례

(독일) 기본법 제5조

누구든지 자기의 의사를 말, 글 및 그림으로 자유로이 표현·전달하고, 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 방해받지 않고 정보를 얻을 권리를 가진다. (후략)

(스위스) 헌법 제13조제2항 및 제16조제3항

제13조 (2) 누구든지 자신에 대한 개인적 정보의 잘못된 사용으로부터 보호받을 권리를 가진다.

제16조 (3) 누구든지 정보를 자유로이 수령하고, 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 정보를 취득하며, 이를 유포할 권리를 가진다.

(핀란드) 헌법 제12조

누구든지 표현의 자유를 가진다. 표현의 자유에는 타인의 사전 제한 없이 정보, 의견, 기타 통신을 표현하고 유포하고 받을 권리가 포함된다. 표현의 자유 행사에 관한 세부사항은 법률로 정한다. 어린이 보호를 위해 필요한 사진 ‧ 영상 프로그램에 관한 제한 규정은 법률로 정할 수 있다. 공공기관이 보유한 문서와 기록은 부득이한 이유로 공개가 법률에 의해 구체적으로 제한되지 않는 한 공개한다. 누구든지 공개된 문서와 기록에 접근할 권리가 있다.

(EU) 기본권 헌장 제8조

1. 모든 사람은 자신과 관련한 신상정보의 보호권을 갖는다.

2. 전항의 정보는 확정된 목적을 위해서 관련당사자의 동의를 얻거나 기타 법률로 규율된 정당한 기초에 의거하여 신의, 성실의 원칙에 따라서만 처리될 수 있다. 모든 사람은 자신과 관련하여 조사된 정보를 열람하고 또 그 정보의 정정을 요구할 권리를 갖는다.

3. 제1항, 제2항의 규정들의 준수는 독립기관에 의해 통제된다.

5		보건권(또는 건강권) 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제36조 ③모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다.

제헌헌법(1948년)은 혼인의 순결 및 가족건강의 보호를 같은 조에 규정

제5차 개정헌법(1962년)에서 보건에 관한 국가의 보호를 신설하였으나 제8차 개정헌법(1980년)까지 이를 혼인의 순결과 같은 조에 규정

주요 쟁점사항

보건에 관한 국가의 보호를 ‘보건권(또는 건강권)’으로 명시하여 기본권적 성격을 강조하고 별도 조항으로 규정할지 여부

주요 논거

(명시 필요) 현재 선언적·추상적으로 규정되어 있는 보건권(또는 건강권)을 적극적·구체적으로 명시함으로써 국민의 보건권(또는 건강권)을 강화할 필요가 있으며, 보건권(또는 건강권)은 혼인·가족생활 및 모성에 관한 국가의 보호와 그 성격이 상이하므로 보건권(또는 건강권)을 별도 조항으로 규정할 필요 있음.

(명시 유보) 현재도 판례에 의하여 보건권이 인정되고 있고(헌재 1998.7.16. 96헌마246, 헌재 2015. 4. 30. 2012헌마38 등), 시대변화에 따라 새로운 기본권을 모두 규정하기는 한계가 있으므로 현행을 유지할 필요

개헌특위 논의 경과

보건권(또는 건강권)을 신설하는 것에 대체로 공감

보건에 관한 규정을 혼인·모성보호 등과 함께 규정하고 있는 현행 헌법은 부적절하다는 의견과, 보건권이 ‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리(§35①)’에 포함될 수 있다는 의견 개진

외국 입법례

(핀란드) 헌법 제19조

(전략) 공공기관은 법률이 정한 세부사항에 따라 모든 국민에게 적절한 사회, 보건, 의료 서비스를 보장하고 국민의 건강을 증진한다. (후략)

(EU) 기본권 헌장 제35조

누구든지 회원국의 법 및 관습이 정하는 조건에 따라 예방의료를 받을 권리와 치료를 받을 권리를 갖는다. 유럽연합의 모든 정책과 활동의 정의와 시행에 있어서 높은 수준의 인간 건강보호가 확보되어야 한다.

6		사상의 자유 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제19조 모든 국민은 양심의 자유를 가진다.

양심의 자유는 제헌헌법부터 신앙의 자유와 함께 규정되었다가 제5차 개정헌법(1962년)에서 신앙의 자유와 분리되어 독립조항화

사상의 자유에 대한 명시적 규정은 없음

주요 쟁점사항

현행 헌법상 양심의 자유 외에 사상의 자유를 명시적으로 신설할지 여부

주요 논거

(신설 필요) 양심에는 도덕적․윤리적 판단뿐만 아니라 일련의 가치관 내지 일반적 신조까지 포함되는 것으로 해석될 수 있으나, 민주주의 사회에서 사상의 자유가 가지는 중요성을 감안하여 현행 헌법상 해석을 통하여 인정되고 있는 사상의 자유를 명문화할 필요

(신설 유보) 현행 헌법 제19조 ‘양심의 자유’ 등의 해석을 통하여 인정되고 있으므로 특별히 신설할 필요가 없음

개헌특위 논의 경과

① 민주주의 사회에서 사상의 자유의 중요성을 감안하여 사상의 자유를 명시할 필요가 있다는 의견과 ② 공산주의 사상 등과의 관계에서 논란이 될 수 있으므로 신중할 필요가 있다는 의견 개진

외국 입법례

(독일) 기본법 제4조제1항

신앙과 양심의 자유 및 종교적･세계관적 신조의 자유는 침해되지 아니한다.

(프랑스) 헌법 제1조

프랑스는 모든 신념을 존중한다. (후략)

(스위스) 헌법 제15조제1항 및 제2항

(1) 종교 및 양심의 자유는 보장된다.

(2) 누구든지 자유롭게 종교나 철학적 신념을 선택하고, 개인 또는 공동으로 그것을 실현할 권리를 가진다.

(핀란드) 헌법 제11조

누구든지 종교와 양심의 자유를 가진다. 종교와 양심의 자유에는 신앙을 고백하고 실천할 권리, 본인의 신념을 표현할 권리, 종교단체에 가입하거나 가입하지 않을 권리가 포함된다. 누구도 본인의 양심에 반해 종교 행사에 참가할 의무가 없다.

(일본) 헌법 제19조

사상 및 양심의 자유는 침해받지 아니한다.

(EU) 기본권 헌장 제10조제1항

모든 사람은 사상과 양심 그리고 종교의 자유에 대한 권리를 갖는다. 이 권리는 종교나 세계관을 바꿀 자유와 혼자 또는 타인과 공동으로 그리고 공적으로 또는 사적으로 예배, 교육, 전승과 의식을 통해 고백할 자유를 포함한다.

4. 국가균형발전을 위한 지방분권 강화

1		지방자치의 확대 여부 및 수준

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제8장 지방자치

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다.

②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

제헌헌법부터 현재까지 지방자치에 관해서는 유사한 내용이 규정됨

제5차 개정헌법(1962년)에서 제8차 개정헌법(1980년)까지 부칙에서 지방의회 구성시기를 유예하였으나, 현행 헌법에서 의회구성을 유보한 부칙조항을 삭제함

제헌-4차 (1948-1962)	∘ 헌법에 지방자치 두 조문(제8장 제96조 및 제97조) 규정 ※1949년 「지방자치법」제정, 1952년 및 1956년 지방선거(지방의원) 실시
3차-4차 (1960-1962)	∘ 시, 읍, 면의 장에 대한 직선제 규정 ※1960년 제3차 지방선거(지방의원, 지자체 장) 실시
5차-6차 (1962-1972)	∘ 지자체의 장 선임방법 법률로 위임 ∘ 부칙 제7조에서 지방의회 구성시기를 법률로 정하도록 유예 ※국가의 근대화와 가난극복이라는 국가목표 하에 지방자치 유보(지방의회 미구성, 지자체 장 임명제)
7차 (1972-1980)	∘ 부칙 제10조에서 지방의회 구성을 조국통일이 이루어질 때까지로 유예
8차 (1980-1987)	∘ 부칙 제10조에서 지방의회는 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 구체적인 구성시기를 법률로 정하도록 유예
현행 (1987-)	∘ 의회구성을 유보한 부칙조항 삭제 ※1991년 지방의원 선출, 1995년 지자체 장과 지방의원 동시 선출

제2공화국(제3차 · 제4차 개정헌법)은 시, 읍, 면의 장에 대한 직선제를 규정하였으나, 그 외에는 지자체 장의 선임방법을 법률로 위임함

주요 쟁점사항

현재보다 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권 등 지방의 권한을 확대할지 여부 및 확대 시 구체적인 분권수준과 내용

지방의 권한을 확대할 경우 헌법에 이를 구체적으로 규정할지 여부

지방자치단체 대신 지방정부란 용어를 사용할지 여부

주요 논거

(지방자치 확대 필요) 주민의사에 부합하는 정책을 통해 지역경제 활성화와 주민의 삶의 질 향상을 도모하고, 지방의 자율적인 책임행정이 실현될 수 있으며, 중앙집권으로 인한 비효율성과 불공정 폐해를 극복하고 중앙-지방이 핵심역량에 집중할 수 있어 국가경쟁력 강화

(지방자치 확대 불필요) 현재도 지방자치단체의 역량부족, 선심성 행정, 지역이기주의 등 지방자치의 문제점이 나타나고 있고, 지방자치를 획기적으로 강화하거나 헌법에서 관련 규정을 지나치게 상세화하는 것은 규범적으로나 실질적으로 혼란을 가져올 우려 존재

개헌특위 논의 경과

다수 위원은 지방분권을 강화할 필요가 있다는 의견을 제시하였는데, 준연방제 수준이나 최소 광역지방정부형 수준의 개혁이 필요하다는 의견부터 지방분권은 바람직하나 점진적으로 접근하자거나 헌법보다는 주로 법률을 개정하자는 의견까지 지방분권의 수준과 추진방법 등에 대한 의견이 다양하게 개진

반면, 중앙집권의 역사가 길고 지리적으로 협소하며 문화적 동질성을 가진 우리나라 특성에 비추어 지방분권의 필요성이 크지 않다는 의견이나 지방공무원 부패 등 지방자치의 역량부족을 우려하는 의견도 일부 제기

지방분권 관련 조항은 관련 내용과 수준이 다양한데 전체 조문 간 체계적 정합성을 함께 고려하여야 하므로, 자문위에서 작성한 개헌안을 중심으로 논의하기로 함. 이에 제3차(17.2.21.) 및 제4차(17.3.14.)에 지방분권분과 자문위에서 작성한 개헌안을 보고받았고, 향후 제7차(17.8.17.) 회의에 지방분권분과 자문위에서 수정‧보완한 개헌안을 다시 보고받을 예정

대상	지방자치강화형	광역지방정부형	연방정부형
지자체 유형	∘ 지방자치단체의 유형과 각 유형별 구성 규정	∘ 지방정부의 유형과 각 유형별 구성 규정	∘ 주에 대해 헌법에서 규정하고, 그 외 지방정부의 유형은 법률로 유보
사무처리 (행정권)	∘ 보충성의 원칙과 자기책임의 원칙 명시 ∘ 자치사무를 열거	∘ 보충성의 원칙과 자치책임의 원칙 명시 ∘ 국가사무를 열거하고 이외의 사무는 지방사무로 규정 ∘ 정부간 지휘감독권 부정	∘ 연방정부의 사무만을 한정하여 열거
입법권	∘ 법률에 위반되지 아니하는 범위 내에서의 조례 제정권 보장	∘ 법률에 준하는 조례 제정권 보장(국가 입법사항을 열거하고 그 외는 지방정부 입법사항으로 하되 법률과 충돌하는 지방정부의 입법은 무효)	∘ 법률 제정권 부여
재정권	∘ 법률이 정하는 범위 내에서 조례로 지방세의 세목, 세율 결정	∘ 조례로 지방정부의 재정권과 과세권 제정·집행 ∘ 국가의 재정조정과 재정지원 원칙 제시	∘ 정부간 예산 운용의 상호 독립성 규정 ∘ 연방과 주의 경비부담 원칙 제시 ∘ 연방과 주의 과세권 분리 제시
국정참여	∘ 협의체의 법률안 제출권을 통한 국정참여 보장	∘ 양원제	∘ 양원제

※ 지방분권 수준에 따른 유형 구분

※ 지방자치강화형 모델은 현재의 단방제․단원제 체제를 그대로 유지하면서 추진되는 소폭의 권력구조개편에 해당하고, 광역지방정부형 모델은 단원제만을 양원제로 바꾸는 중폭의 개헌이며, 단원제를 양원제로 바꾸는 동시에 단방제도 연방제로 대체하는 대폭의 개편안은 연방정부형 모델에 속함(김병기, “미래를 위해 먼저 쓴 대한민국 헌법 개정안”, □분권헌법: 선진화로 가는 길□, EAI, 2007, 294~299쪽).

외국 입법례

(미국) 연방헌법 제1조제10항

어떠한 주(州)라도 조약, 동맹 또는 연합을 체결하거나, 나포허가장을 수여하거나, 화폐를 주조하거나, 신용증권을 발행하거나, 금화 및 은화 이외의 것으로서 채무지불의 법정수단으로 삼거나, 권리박탈법, 소급처벌법 또는 계약상의 채무를 침해하는 법률 등을 제정하거나, 귀족의 칭호를 수여할 수 없다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 선박에 대하여 세금을 부과하거나 평시에 군대나 군함을 보유하거나 다른 주(州)나 외국과 협정이나 맹약을 체결할 수 없으며, 실제로 침공당하고 있거나 지체할 수 없을 만큼 급박한 위험에 처해있지 아니하고는 교전할 수 없다.

(독일) 기본법 제28조, 제30조, 제31조 및 제70조

제28조 (1) 각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다.
(2) 기초 지방자치단체에는 법률의 범위 내에서 지역 공동체의 모든 사안을 자기의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다. 기초 지방자치단체의 연합도 법률상 직무의 범위 내에서 법률이 정하는 바에 따라 자치행정권을 가진다. (후략)

제30조 이 기본법에 별도의 규정이 없거나 이를 허용하지 않는 한, 국가적 권능의 행사와 국가과제의 수행은 주의 소관사항이다.

제31조 연방법은 주법에 우선한다.

제70조 (1) 기본법이 연방에 입법권을 수여하지 않는 한 주가 입법권을 가진다.
(2) 연방과 주 사이의 관할의 획정은 전속적 입법과 경합적 입법에 관한 기본법의 규정에 따라 이루어진다.

제116조 (1) 모든 주는 지방자치단체로 분류된다. 지방자치단체는 자치권을 지닌 지역단체임과 동시에 행정구역이다. 모든 토지는 하나의 지방자치단체에 속해야 한다.
(2) 지방자치단체는 독립적인 경제단체이다. 그것은 일반적인 연방법률과 주법률의 범위 내에서 모든 종류의 재산을 점유, 취득, 처분하고, 독자적으로 경제적인 기업을 운영하며, 재정헌법의 범위 내에서 예산을 운영하고 조세를 부과할 권리를 갖는다.

제117조 (1) 지방자치단체의 기관으로는 다음과 같은 것이 규정되어야 한다.
a) 지방자치단체의 선거권자에 의해 선출되는 일반대의기관인 지방자치단체의회
b) 지방자치단체이사회(시의회), 독자적인 규약을 가진 시의 경우에는 시참사회
c) 시장 (후략)

제118조 (1) 지방자치단체의 권한은 고유권한과 연방 또는 주에 의해 위임된 권한이다.

(오스트리아) 헌법 제5장(제116조제1항‧제2항, 제117조, 제118조제1항 등)

(프랑스) 헌법 제12장(제72조, 제72-1조, 제72-2조, 제73조, 제74조 등)

제12장 지방자치단체

제72조 공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. 지방자치단체는 지방자치단체 차원에서 가장 잘 행사될 수 있는 권한하에서 제기되는 모든 사항에 대하여 결정을 하여야 한다. 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라 지방의회를 통하여 자율적으로 행정권을 행사하고, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다. (후략)

제72-1조 각 지방자치단체의 유권자들이 해당 지방의회에 그 소관사항을 의사일정에 포함 시킬 것을 구하는 신청권의 행사요건에 관하여는 법률로 정한다. 조직법이 정하는 바에 따라, 지방자치단체는 그 소관에 속하는 결정안 또는 법률안을 주민투표에 회부할 수 있다. 특별지방자치단체의 설치 또는 조직의 변경을 하려는 경우에는 법률에 따라 관련 지방자치단체들에 등록된 유권자들에 대한 주민투표를 실시할 수 있다. 지방자치단체들의 경계를 변경하는 경우에도 법률에 따라 주민투표를 실시할 수 있다.

제72-2조 지방자치단체는 법률이 정하는 요건에 따라 자유롭게 지출할 수 있는 재원을 가진다. 지방자치단체는 각종 세금의 전부 또는 일부를 징수할 수 있다. 지방자치단체는 법률이 정하는 범위 내에서 그 과세기준과 세율을 정할 권한을 법률에 의하여 부여받을 수 있다. (후략)

제73조 (전략) 지방자치단체는 일정한 경우에 법률이나 행정입법에서 부여한 권한에 따라 그 소관사항에 해당하는 법률과 행정입법을 변경할 수 있다. (후략)

제74조 (전략) 지방자치단체의 지위는 다음 사항에 관한 지방의회의 의견개진을 거쳐 채택된 조직법으로 정한다.
- 법률과 행정입법의 적용 요건
- 지방자치단체의 권한. 이미 해외 지방자치단체에 이양된 권한 외에, 조직법에 의하여 구체화되고 보완되는 제73조 넷째 문단에 열거된 권한의 이양은 허용되지 아니한다.
- 지방자치단체들의 조직, 제도운영에 관한 규칙 및 지방의회 선거제도
- 특히 지방자치단체에 관련되는 조항을 포함하는 정부제출법안, 의원 발의법안, 법률명령안, 명령안에 관하여 그 기관들의 의견개진 요건 및 소관사항과 관련 있는 국제협약의 비준 또는 승인  (후략)

(스위스) 헌법 제43조, 제47조, 제49조제1항, 제50조제1항 및 제51조

제43조 주는 그 권한의 범위 내에서 어떠한 사무를 수행할 것인가를 결정한다.

제47조 (1) 연방은 주의 자치권을 존중한다. (2) 연방은 충분한 사무를 주의 고유사무로 남겨두고, 주의 자치조직권(Organisati-onsautonomie)을 존중한다. 연방은 주에게 충분한 재원을 부여하고, 주가 고유사무를 추진하는 데 있어 필요로 하는 재원을 확보할 수 있도록 여건을 제공한다.

제49조 (1) 연방법은 이에 저촉되는 주법에 우선한다.

제50조 (1) 지방자치는 주법이 정하는 범위 내에서 보장한다.

제51조 (1) 각 주는 민주적인 헌법을 가진다. 이 헌법은 주민(Volkes)의 승인을 받아야 하고, 유권자의 과반수의 요구에 의해 개정될 수 있어야 한다.
(2) 주헌법은 연방에 의해 보장되어야 한다. 연방은 연방법에 저촉되지 않는 한 주헌법을 보장한다.

(일본) 헌법 제8장(제92조, 제93조, 제94조, 제95조)

제92조 지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.

제93조 ① 지방공공단체는 법률이 정하는 바에 따라 의사기관으로서 의회를 설치한다.
② 지방공공단체의 장과 그 의회의 의원 및 법률이 정하는 그 밖의 공무원은 지방공공단체의 주민이 직접 선거로 선출한다.

제94조 지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.

제95조 하나의 지방공공단체에만 적용되는 특별법은 법률이 정하는 바에 따라 그 지방공공단체의 주민투표에서 과반수의 동의를 얻지 못하면 국회가 이를 제정할 수 없다.

2		기본권으로서의 주민자치권 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

현행 헌법은 주민자치권을 직접 규정하지 아니함

주요 쟁점사항

기본권으로서 주민자치권을 신설할지 여부

모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 주민으로서의 자치권을 가진다.

※ 조문 예시

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(개정 필요) 지방자치가 단순히 제도적으로 보장할 것이 아니라 국민의 기본권 실현이자 보장임을 명확히 하고, 주민이 지역의 문제와 발전에 직접 참여하고 결정하는 자치권을 기본권으로 인정하여 주민자치를 강화할 필요가 있음

(현행 유지) 자치권이 지방자치단체가 아니라 개별 주민에게 인정할 권리인지 논란이 있고, 지역 주민들이 자치단체 장과 지방의회를 통하여 자치사무를 처리하는 대의제 원리에 위배되는 측면이 있으며, 주민자치는 주민투표 등 제도를 통해 보장하면 되므로 실익이 크지 않음

외국 입법례

주민의 자치권을 기본권으로 인정한 직접적인 사례는 아직 찾지 못하고, 지방기구를 구성할 권리를 규정한 사례는 일부 발견

(노르웨이) 헌법 제49조

제49조 (전략) 주민들은 민주적으로 선출되는 지방기구를 통해 지방행정을 수행할 권리를 가진다. 민주적으로 선출되는 지방기구의 수준과 관련한 구체적인 규정은 법률로 정한다.

(헝가리) 헌법 제29조제2항

제29조 (2) 헝가리에 거주하는 민족은 지역적 및 전국적 자치정부를 설립할 권리를 가진다.

3		총강에 지방분권국가 선언 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

※현행 헌법 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다.

②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

현행 헌법은 지방분권국가 선언규정을 두지 아니함

주요 쟁점사항

헌법 제1조제3항에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하는 조문을 신설할지 여부

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(지방분권국가 선언 규정 신설) 지방분권을 대한민국의 국가 특성으로 규정함으로써 중앙집권적 경향을 청산하고 지방분권적 국가질서를 정립하도록 방향을 제시하는 조문으로서 상징성이 큼

(현행 유지) 지방분권이 중요한 국가적 방침인 것은 인정하더라도 우리나라가 연방국가가 아닌 이상 우리나라가 지방분권국가라는 규정을 두는 것은 적절하지 않음

외국 입법례

(독일) 헌법 제20조제1항

독일연방공화국은 민주적이고 사회적 연방 국가이다.

(프랑스) 헌법 제1조제1항

프랑스는 비종교적· 민주적· 사회적· 불가분적(indivisible) 공화국이다. 프랑스는 출신· 인종· 종교에 따른 차별 없이 모든 시민이 법률 앞에서 평등함을 보장한다. 프랑스는 모든 신념을 존중한다. 프랑스는 지방분권으로 이루어진다.

(스위스) 헌법 제1조

스위스 국민과 취리히(Zurich), 베른(Berne), 루체른(Lucerne), 우리(Uri), 슈비츠(Schwyz), 오프 발트(Obwald), 니트발트(Nidwald), 글라루스(Glaris), 추크(Zoug), 프라이부르크(Fribourg), 졸로 투른(Soleure), 바젤슈타트(Bâle-Ville) 및 바젤란트(Bâle-Campagne), 샤프하우젠(Schaffhouse), 아펜첼 아우터 로덴(Appenzell Rhodes-Extérieures) 및 아펜첼 이너 로덴(Appenzell RhodesIntérieures), 세인트 갈(Saint-Gall), 그리손(Grisons), 아르가우(Argovie), 투르가우(Thurgovie), 티치노(Tessin), 파트(Vaud), 팔라이스(Valais), 뇌샤텔(Neuchâtel), 제네바(Genève) 및 쥐라 (Jura) 주는 스위스 연방을 구성한다.

4		지방자치단체의 종류 명시 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제117조 ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제헌헌법에는 지방자치단체의 종류에 대한 조문은 없었으나, 제5차 개정헌법(1962년)에서 제109조제2항으로 신설된 이후 현행까지 같은 내용 유지됨

주요 쟁점사항

현행 헌법은 지방자치단체의 종류를 헌법에 직접 명시하지 않고 법률로 정하도록 하고 있는데, 이를 헌법에서 명시하도록 할지 여부

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(헌법에 직접 규정) 지방자치단체의 종류는 지방자치의 근간이므로 입법재량에 의한 지나친 정치적 고려를 차단할 필요가 있고, 지역의 의사에 반한 정부의 일방적인 행정구역 개편과 이로 인한 국론분열을 방지하여야 하며, 수도 이전에 대하여 헌법재판소에서 위헌 결정한 것을 고려하면 행정구역 개편은 헌법개정사항이라고 보는 것이 타당함

(현행 유지) 헌법에 지방자치단체의 종류를 명시한다면 향후 사회적․경제적 여건의 변화에 따라 행정구역의 신설 또는 개편이 필요한 경우에도 탄력적인 변경이 어려워지는 문제가 있음

외국 입법례

각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다.

(독일) 기본법 제28조제1항

(프랑스) 헌법 제72조

공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. (후략)

(이탈리아) 헌법 제114조

공화국은 시, 도, 대도시, 주, 국가로 구성된다. 시, 도, 대도시, 주는 헌법에 규정된 원칙에 따라 조례와 권한 및 기능을 가진 자치단체이다. (후략)

(일본) 헌법 제92조

지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.

5		중앙-지방간 사무배분의 보충성의 원칙 규정 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

※「지방자치법」

제8조(사무처리의 기본원칙) ① 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다.

② 지방자치단체는 조직과 운영을 합리적으로 하고 그 규모를 적정하게 유지하여야 한다.

③ 지방자치단체는 법령이나 상급 지방자치단체의 조례를 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다.

제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.

② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

1. ~ 6. (생  략)

제10조(지방자치단체의 종류별 사무배분기준) ① 제9조에 따른 지방자치단체의 사무를 지방자치단체의 종류별로 배분하는 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 제9조제2항제1호의 사무는 각 지방자치단체에 공통된 사무로 한다.

1. 시·도

가. 행정처리 결과가 2개 이상의 시·군 및 자치구에 미치는 광역적 사무

나. 시·도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무

다. 지역적 특성을 살리면서 시·도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무

라. 국가와 시·군 및 자치구 사이의 연락·조정 등의 사무

마. 시·군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무

바. 2개 이상의 시·군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무

2. 시·군 및 자치구

제1호에서 시·도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무. 다만, 인구 50만 이상의 시에 대하여는 도가 처리하는 사무의 일부를 직접 처리하게 할 수 있다.

② 제1항의 배분기준에 따른 지방자치단체의 종류별 사무는 대통령령으로 정한다.

③ 시·도와 시·군 및 자치구는 사무를 처리할 때 서로 경합하지 아니하도록 하여야 하며, 사무가 서로 경합하면 시·군 및 자치구에서 먼저 처리한다.

제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.

1. ~ 7. (생  략)

「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」

제9조(사무배분의 원칙) ① 국가는 지방자치단체가 행정을 종합적·자율적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다.

② 국가는 제1항에 따라 사무를 배분하는 경우 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군 및 자치구(이하 "시·군·구"라 한다)의 사무로, 시·군·구가 처리하기 어려운 사무는 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)의 사무로, 시·도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다.

③ 국가가 지방자치단체에 사무를 배분하거나 지방자치단체가 사무를 다른 지방자치단체에 재배분하는 때에는 사무를 배분 또는 재배분 받는 지방자치단체가 그 사무를 자기의 책임하에 종합적으로 처리할 수 있도록 관련 사무를 포괄적으로 배분하여야 한다.

④ 국가 및 지방자치단체는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 사무를 배분하는 때에는 민간부문의 자율성을 존중하여 국가 또는 지방자치단체의 관여를 최소화하여야 하며, 민간의 행정참여기회를 확대하여야 한다.

주요 쟁점사항

지방자치의 범위를 확대하고 이를 헌법적으로 보장하기 위하여 중앙-지방 간 사무배분의 원칙(보충성의 원칙)을 헌법에 직접 규정할지 여부

※ 보충성의 원칙: 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군·구의 사무로, 시·군·구가 처리하기 어려운 사무는 시·도의 사무로, 시·도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다는 원칙

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(현행 유지) 이미 「지방자치법」에 사무배분과 관련하여, 사무처리의 기본원칙(제8조), 지방자치단체의 사무범위(제9조), 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준(제10조) 등이 상세하게 규정되어 있고, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제9조제2항에 보충성의 원칙이 규정되어 있으므로 굳이 헌법에 규정할 필요 없음

(헌법에 직접 규정) 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 보충성의 원칙이 규정되어 있다고 하나 선언적인 규정에 불과하여 실효성이 적고, 사무배분의 원칙과 기준을 법률로 정하면 법률제정권자인 중앙의 이해가 주로 반영되고 지방자치단체와 주민의 이익은 경시되므로, 중앙-지방 상호간 역할배분 원리로서 개인과 하위 공동체의 자율과 책임을 보장하기 위한 보충성의 원칙을 헌법에 정할 필요가 있음

외국 입법례

(독일) 헌법 제23조제1항

유럽 통합을 실현하기 위하여 독일연방공화국은 민주적, 법치국가적, 사회적, 연방주의원칙과 보충성의 원칙을 존중하며, 기본법과 본질적으로 동등한 기본권 보호를 보장하면서 유럽연합의 발전에 기여한다. 연방은 이를 위하여 연방참사원의 동의를 요하는 법률로 주권을 이양할 수 있다. 유럽연합의 창설 및 기본법의 내용을 변경, 보완하거나 이를 가능하게 하는 규정의 변경에는 제79조제2항 및 제3항이 적용된다. 국가 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다.

(스위스) 헌법 제5a조

국가 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다.

6		지방자치단체의 자치입법권 확대 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

※「지방자치법」제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

제헌헌법에 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정하도록 규정(제96조)된 이후 내용은 그대로 유지되고 있음

주요 쟁점사항

지방자치단체의 자치입법권을 확대할지 여부

자치입법권을 확대하는 경우 구체적인 수준과 내용

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(확대 필요) 지역실정에 적합한 조례를 제정하여 지역을 발전시키고 주민의 복지를 향상시킬 수 있으며, 현행 규정은 지방자치단체의 입법권을 지나치게 제약하므로 확대하는 것이 지방자치의 원칙에 부합

(확대 유보) 조례로 주민복지 등을 법률과 다르게 규정하는 경우 지방자치단체의 재정수준에 따른 형평성 문제 및 지방자치단체의 선심성 행정으로 인한 지방재정의 악화 가능성이 존재하고, 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항을 조례로 규정하는 것은 죄형법정주의와 관련되므로 신중한 접근이 필요

외국 입법례

어떠한 주(州)라도 조약, 동맹 또는 연합을 체결하거나, 나포허가장을 수여하거나, 화폐를 주조하거나, 신용증권을 발행하거나, 금화 및 은화 이외의 것으로서 채무지불의 법정수단으로 삼거나, 권리박탈법, 소급처벌법 또는 계약상의 채무를 침해하는 법률 등을 제정하거나, 귀족의 칭호를 수여할 수 없다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다.
어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 선박에 대하여 세금을 부과하거나 평시에 군대나 군함을 보유하거나 다른 주(州)나 외국과 협정이나 맹약을 체결할 수 없으며, 실제로 침공당하고 있거나 지체할 수 없을 만큼 급박한 위험에 처해있지 아니하고는 교전할 수 없다.

(미국) 연방헌법 제1조제10항

(독일) 기본법 제28조제2항, 제30조 및 제70조

제28조 (2) 기초 지방자치단체에는 법률의 범위 내에서 지역 공동체의 모든 사안을 자기의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다. 기초 지방자치단체의 연합도 법률상 직무의 범위 내에서 법률이 정하는 바에 따라 자치행정권을 가진다. (후략)

제30조 이 기본법에 별도의 규정이 없거나 이를 허용하지 않는 한, 국가적 권능의 행사와 국가과제의 수행은 주의 소관사항이다.

제70조 (1) 기본법이 연방에 입법권을 수여하지 않는 한 주가 입법권을 가진다.
(2) 연방과 주 사이의 관할의 획정은 전속적 입법과 경합적 입법에 관한 기본법의 규정에 따라 이루어진다.

제24조 연방의 입법은 국민의회가 연방참사원과 공동으로 행사한다.

제95조 (1) 주의 입법권은 주의회에 의해 행사된다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제24조, 제95조제1항

(프랑스) 헌법 제72조

(전략) 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라 지방의회를 통하여 자율적으로 행정권을 행사하고, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다. (후략)

(스위스) 헌법 제49조제1항, 제50조제1항 및 제51조

제49조 (1) 연방법은 이에 저촉되는 주법에 우선한다.

제50조 (1) 지방자치는 주법이 정하는 범위 내에서 보장한다.

제51조 (1) 각 주는 민주적인 헌법을 가진다. 이 헌법은 주민(Volkes)의 승인을 받아야 하고, 유권자의 과반수의 요구에 의해 개정될 수 있어야 한다.
(2) 주헌법은 연방에 의해 보장되어야 한다. 연방은 연방법에 저촉되지 않는 한 주헌법을 보장한다.

(일본) 헌법 제94조

지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.

7		지방세조례주의 도입 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.

제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.

※「지방세기본법」제5조(지방세의 부과ㆍ징수에 관한 조례) ① 지방자치단체는 지방세의 세목(稅目), 과세대상, 과세표준, 세율, 그 밖에 지방세의 부과·징수에 필요한 사항을 정할 때에는 이 법 또는 지방세관계법에서 정하는 범위에서 조례로 정하여야 한다.

② 지방자치단체의 장은 제1항의 조례 시행에 따르는 절차와 그 밖에 조례 시행에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다.

지방세조례주의 관련 규정은 없고, 납세의무 및 조세법률주의 관련 조항은 각각 제헌헌법 제29조, 제90조에 신설된 이후 내용은 그대로 유지되고 있음

주요 쟁점사항

현행 헌법은 법률의 근거 없이 세금을 부과‧징수할 수 없도록 하는 조세법률주의를 채택하고 있는데, 지방세에 대해서는 예외를 인정하여 조례로 부과‧징수할 수 있도록 하는 지방세조례주의 도입 여부

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(지방세 조례주의 도입) 지방세 납부의무자는 주민이므로 지방세에 관한 한 주민대표에 의한 승인인 조례로 정하는 것이 타당하고, 지역실정에 맞는 세원 발굴로 지방재정을 확충하여 주민복지 향상 및 지역발전에 기여할 수 있으며, 지자체의 자주재정권을 보장하는 것이 지방분권 이념에 합당

(조세법률주의 유지) 인구가 많고 부동산 가격이 높은 등 세원이 풍부한 대도시와 농촌지역 간 재정격차가 더욱 심화되어 지역간 부익부빈익빈이 심화될 수 있고, 무분별한 지방세 과세로 주민의 지방세 부담이 높아질 우려 존재

외국 입법례

(전략) 어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다. (후략)

(미국) 연방헌법 제1조제10항

(독일) 기본법 제28조제2항, 제104조의a제1항․제2항

제28조 (2) (전략) 자치행정의 보장은 재정적인 자기책임의 원칙도 포함한다. 이 원칙에는 기초 지방자치단체에 세율결정권과 함께 부여된 경제력과 관련된 조세원이 속한다.

제104조의a (1) 연방 및 주는 기본법이 특별히 규정하지 않는 한 업무의 수행에 필요한 비용을 독립적으로 부담한다.
(2) 연방의 위임으로 주가 집행하는 경우에는 연방은 이에 소요된 비용을 부담한다.

(오스트리아) 재정헌법 제3조제1항

연방입법권은 연방과 주 사이의 과세권한과 부과금 수익을 배분하고, 그 밖에 일반 연방재정에서 주와 지방자치단체에 행정비용에 대한 재정분배금과 특정 목적을 위한 보조금을 지급한다.

(프랑스) 헌법 제34조, 제72-2조

제34조  (전략) 법률은 다음 사항에 관한 기본원칙을 정한다.
- 지방자치단체의 자유행정, 권한 및 재원

제72-2조 (전략) 국가와 지방자치단체간의 모든 권한이양은 그 권한의 행사에 조달되었던 재원의 이양을 수반한다. 지방자치단체의 지출을 증가시키는 모든 권한의 신설 또는 확대는 법률에서 정하는 재원을 수반한다. 법률에 지방자치단체 간 평등을 위한 조정조항을 둔다.

(일본) 헌법 제94조

지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.

5. 재정민주주의 구현을 위한 재정제도의 개편

1		예산법률주의 도입 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

54조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

헌법 상 예산법률주의가 명문의 규정으로 채택된 바 없음

주요 쟁점사항

예산의 목적, 내용, 구체적 집행기준 등을 법조문의 형태로 기재하여 예산을 법률의 형식으로 의결하는 예산법률주의를 도입할지 여부

예산법률주의를 도입하는 경우 구체적인 제도운용 방안 및 입법모델

주요 논거

(도입 필요) 국회가 예산의 목적, 내용, 제약, 권한과 책임 등을 법률의 형식으로 규정할 수 있게 되므로 재정민주주의원칙에 부합하고, 예산의 법규범성을 명확하게 할 수 있으며, 예산의 투명성과 재정운용의 건전성 제고

(도입 유보) 예산법률주의 도입 시 예산법률에 예산의 집행방식 등이 구체적으로 규정됨에 따라 예산집행의 경직성 증가가 우려되고, 예산안을 법률 조문화함에 따라 예산법률 편성·심의 단계에서 시간과 노력이 소요되며, 제도 정착에 많은 시일이 소요될 것으로 예상

개헌특위 논의 경과

예산법률주의 도입에 대체로 공감하였고 구체적 제도설계 관련 다양한 의견 개진

예산법률주의 도입 시 예산집행 상 경직성 심화 및 제도 정착에 많은 시일 소요가 우려된다는 의견과 예산법률주의가 오히려 정부 예산 집행의 효율성·탄력성을 증진시킬 수 있다는 의견 개진

외국 입법례

(미국) 연방헌법 제1조제9항

(전략) 국고는 법률에 따른 지출승인에 의하여만 지출할 수 있다. (후략)

(독일) 기본법 제110조제2항

예산안은 그 연한에 따라 1년 또는 다년 회계연도로 나누며 제1차 회계연도의 개시 전에 예산법률에 의하여 확정되어야 한다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제51조제1항

국민의회는 연방재정기본법 및 그 범위 내에서 연방재정법을 의결한다. 그 협의에는 연방정부의 안이 토대가 되어야 한다.

(프랑스) 헌법 제34조 및 제47조

제34조 (전략) 재정 법률들은 조직법에서 정한 요건과 유보에 따라 국가의 세입과 세출을 정한다. (후략)

제47조 의회는 조직법에서 정하는 바에 따라 재정 법안을 의결한다. (후략)

(일본) 헌법 제83조, 제85조 및 제86조

제83조 국가의 재정을 처리하는 권한은 국회의 의결에 기하여 행사하여야 한다.

제85조 국비를 지출하거나 국가가 채무를 부담할 경우에는 국회의 의결에 기하여야 한다.

제86조 내각은 매 회계연도의 예산을 작성하여 국회에 제출하고 그 심의를 받아 의결을 거쳐야 한다.

2		정부의 증액동의조항 폐지(수정) 여부

현행 헌법 및 헌법개정 연혁

제57조  국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

제헌헌법 제91조로 신설된 이후 내용은 그대로 유지되고 있음

주요 쟁점 사항

현행 헌법 상 정부의 증액동의 조항이 국회의 예산수정권한을 과도하게 침해하므로 이를 폐지 또는 수정하여 국회의 예산심사권한을 확보할 필요가 있다는 논의

주요 논거

(증액동의 조항 폐지) 국민대표기관인 국회가 제한 없는 예산수정권한을 갖는 것이 재정민주주의 원칙에 부합하고 정부보다 국회에서 국민 여론 수렴이 잘 이루어질 수 있으므로 국민의 요구에 부응하는 예산편성이 가능

(증액동의 조항 수정) 해당 조항이 국회의 예산심의권한을 제약하는 측면이 있으나 폐지할 경우 국회가 과도하게 예산을 증액하는 등의 부작용이 발생할 수 있으므로 보완책을 강구하는 방향으로 수정

(증액동의 조항 유지)  폐지하는 경우 국회에서 과도한 예산증액을 하는 경우가 발생하더라도 행정부가 이를 견제할 수 있는 수단이 없으므로 해당 조항 유지

개헌특위 논의 경과

증액동의 조항이 국회의 예산수정권한을 과도하게 제약하므로, 이를 수정 또는 폐지하고 국회의 적극적 예산수정권한을 인정할 필요가 있다는 데 공감대가 형성

증액동의권 폐지 시 국회의 과도한 증액 등 우려되는 부작용에 대하여는 법·제도적 보완장치를 마련하여 대비할 필요가 있다는 의견 개진

외국 입법례

의회의 예산수정권한 - OECD 33개 회원국 대상 조사결과(2014)

OECD, Budgeting Practices and Procedures in OECD Countries, 2014, p. 88-89, p. 158-159

의회의 수정권한에 대하여 정부가 관여하는 형태의 제약이 없는 경우가 약 52%(17개국)이나,  증액동의 등 정부에 의한 제약이 있는 경우가 약 18%(6개국)임.

의회가 예산을 제한없이 수정할 수 있는 권한을 가진 국가 (17개국, 52%)	오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 독일1), 헝가리, 일본, 룩셈부르크, 멕시코, 뉴질랜드, 노르웨이, 포르투갈, 터키, 슬로바키아, 스웨덴, 스위스, 미국
정부가 제안한 총액 내에서 수정할 수 있는 권한을 가진 국가 (8개국, 24%)	체코, 에스토니아, 이스라엘, 이탈리아, 네덜란드, 폴란드, 슬로베니아, 스페인
정부가 제안한 예산에 대하여 의회가 수용 또는 거부 중 선택만 할 수 있는 국가 (2개국, 6%)	그리스, 아일랜드
증액 시 정부 동의를 요하는 경우 등 의회의 수정 권한에 제약이 있는 국가 (6개국, 18%)	칠레, 영국, 호주, 캐나다, 한국, 프랑스

주1: 독일의 경우 OECD의 조사결과와 독일기본법(헌법) 규정과 상이한 것으로 보이므로 해석 상 주의가 필요함(※ <참고> 「독일기본법」 제113조제1항 연방정부가 제안한 예산안의 지출을 증액하거나 새로운 지출을 포함하거나 향후 새로운 지출을 수반하는 법률은 연방정부의 동의를 요한다. 이는 수입 감소를 포함하거나 또는 장차 수반하는 법률의 경우에도 동일하다. (이하 생략))

3		재정준칙 도입 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

관련 규정 없음

주요 쟁점사항

국가재정의 원칙에 관한 규정 또는 구체적인 수치가 포함된 재정준칙 규정을 헌법에 도입할지 여부

※ 재정준칙(fiscal rules): 재정의 수입‧지출, 재정수지, 국가채무 등 총량적 재정지표에 관한 구체적이고 법적구속력 있는 재정운용목표

주요 논거

(도입 필요) 과도한 국가부채를 방지할 필요가 있고, 재정준칙을 헌법에 규정하면 구속력이 제고되어 재정건전성 확보에 기여할 수 있다는 의견

(도입 유보) 재정상황에 따른 탄력적 재정운용을 저해하고, 재정의 경기대응성이 떨어질 우려가 있다는 의견

개헌특위 논의 경과

수지균형의 원칙 또는 재정건전성 조항 도입의 필요성에 대체로 공감대 형성

외국 입법례

주요국 재정준칙 현황

국가	운용목표	근거	주요내용
독일	채무비율	헌법	정부부채의 연간 신규발행을 GDP 대비 0.35% 이하로 허용
스위스	재정수지	헌법	중기에 걸쳐 수입과 지출의 균형 유지
스웨덴	재정수지	법률	재정수지 흑자 GDP 대비 0.33% 이상 유지
영국	채무비율, 재정수지	법률	GDP 대비 공공채무 비율을 전년보다 감축하고, 2018년까지 수지균형 달성
프랑스	재정수지	법률	재정수지 적자 GDP 대비 0.5% 이하 유지

※ 위 국가의 준칙은 경기변동요인을 감안하여 조정된 전망치, 재정수지 등을 사용

※ EU는 공동통화(유로)를 유지하기 위하여 회원국들에게 강한 재정준칙을 마련하여 시행하고, 재정건전성을 일정 수준 이상으로 유지하도록 하고 있음.

(독일) 기본법 제109조제2항, 제115조제2항

제109조 (2) 연방 및 주는 유럽공동체의 창설을 위한 조약 제104조에 근거하여 재정규율의 준수를 위하여 유럽공동체의 법령으로부터 나오는 독일연방공화국의 의무를 공동으로 이행하고 이와 관련하여 전체 경제의 균형의 요청을 고려한다.

제115조 (2) 수입과 지출은 기본적으로 부채(Kredit)를 통한 수입이 없이 균형을 이루어야 한다. 이 원칙은 부채(Kredit)를 통한 수입이 명목국민총생산의 100분의 0.35를 초과하지 않으면 유지된 것으로 본다.

(스위스) 헌법 제126조제1항

연방은 중기에 걸쳐 수입과 지출의 균형을 유지한다.

(오스트리아) 헌법 제51조제6항제1호

연방의 예산관리에는 다음 사항들이 적용된다.
1. 연방재정기본법의 분야들의 상한선을 초과해서는 안 되며, 지체하면 위험한 전시 등 경우(제51b조제2항) - 절약이나 수입증대를 통해서 보충이 보장되는 한에서 – 예외적으로 그러한 선을 초과해도 될 권한이 부여될 수 있다.

(프랑스) 헌법 제34조

(전략) 중기 공공재정 운용방향은 국가계획법에 의해 규정되며, 공공행정 회계 균형 목표를 지향한다.

4		감사원의 공정성·중립성 확보를 위한 감사원 소속변경 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제97조 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다.

우리나라는 1948년 정부수립시 심계원(헌법기관)과 감찰위원회(법률기관)를 국가감사기구로 설치

심계원(대통령 소속)은 ｢헌법｣ 제95조를 근거로 회계검사를, 감찰위원회('61년 대통령 → 내각제 총리 소속)는 ｢정부조직법｣ 제40조를 근거로 감찰업무 담당

이후 1963년 제5차 개헌에서 통합된 국가감사기구로 감사원을 설치(대통령 소속)

주요 쟁점사항

감사원의 정치적 중립성 및 공정성 제고 등의 측면에서 감사원을 어디 소속으로 두는 것이 가장 적정한지에 대한 논의

주요 논거

(국회 소속기구로 하자는 견해) 국민의 세금으로 국가가 살림을 제대로 하는지 감시·감독하는 것은 국민의 대표인 의회의 임무이며 전통적·본질적 고유권능이므로 감사원을 국회로 이관하여 정부가 재정을 제대로 집행하고 있는지를 국회가 점검·감독할 필요가 있다는 견해

(독립기구로 설치하자는 견해) 감사원을 국회 소속으로 하는 경우에는 국회 및 국회의원의 영향력 하에 있게 되어 정치적 중립성과 독립성을 확보하는 데 문제가 발생할 우려가 있으므로 별도의 독립기구로 설치할 필요가 있다는 견해

개헌특위 논의 경과

① 국민에게 선출되어 민주적 정당성을 가진 국회로 이관하는 것이 적정하다는 의견과 ② 감사원의 정치적 중립성 확보 등을 위하여 독립기관으로 두는 것이 적정하다는 의견 개진

독립기구화하는 경우 감사원의 권력이 과도하게 되어 남용의 우려가 있고, 이를 견제·감시할 수 있는 방안 마련이 필요하다는 의견

국회로 이관 시 회계검사권만 이관할 것인지, 또는 직무감찰권까지 이관하는 것이 적정한 지에 대한 논의

외국 입법례

회계검사기관 관련 각국의 사례 - OECD 35개 국가의 현황

헌법개정특별위원회 전체회의, 국가감사제도 현황, 감사원발제자료, 2017. 2. 13.

의회 소속형 회계검사기관	미국, 멕시코, 영국, 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 덴마크, 노르웨이, 이스라엘, 헝가리, 스웨덴, 오스트리아, 핀란드, 아이슬란드, 폴란드 등 15개국
독립기관형 회계검사기관	독일, 네덜란드, 일본, 칠레, 룩셈부르크, 벨기에, 라트비아, 아일랜드, 에스토니아, 체코, 슬로베니아, 슬로바키아 등 18개국
행정부형 회계검사기관	한국과 스위스 등 2개국

(독일) 기본법 제114조제2항

구성원이 사법적 독립성을 갖는 연방회계감사원은 결산, 예산집행 및 경제운영의 경제성과 적정성을 심사한다. (후략)

(프랑스) 헌법 제47-2조

회계감사원은 정부활동에 관한 감독업무에 있어서 의회를 지원한다. 회계감사원은 재정법과 사회보장기금법의 집행감독, 공공정책의 평가에 있어서 정부와 의회를 지원한다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제122조제1항․제2항, 제126조의a부터 제126조의c까지 및 제127조부터 제127조의b까지

제122조 (1) 회계감사원은 직접 국민의회에 소속되어 있다. 회계감사원은 그것이 연방의 집행에 해당하는 한에서 연방경영과 법적이고 직업적인 대의체의 경영에 관한 사항에서는 국민의회의 기관이고, 주경영, 지방자치단체연맹경영, 지방자치단체경영 및 법적이고 직업적인 대의체의 경영에 관한 사항에서는 그것에 주의 집행에 해당하는 한 해당 주의회의 기관이다.
(2) 회계감사원은 연방정부와 주정부로부터 독립되어 있으며 오직 법률의 규정에만 구속된다.

제126조의a 회계감사원과 어떤 권리주체(제121조제1항) 사이에 회계감사원의 권한을 규정하는 법률규정의 해석에 관해 의견이 다르면, 연방정부나 주정부 또는 회계감사원의 신청으로 헌법재판소가 판단한다. 모든 권리주체는 헌법재판소의 법률적 견해에 따라 회계감사원을 통한 감사가 가능하도록 할 의무가 있다.

제126조의b (1) 회계감사원은 연방의 전체 국가경제, 나아가 연방의 기관이나 연방의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 기관의 경영을 감사해야 한다.
(2) 회계감사원은 나아가 연방 단독으로 혹은 회계감사원의 권한에 종속하는 다른 권리주체와 공동으로 자본금, 기본금 및 자기자본의 최소한 50%를 소유한 기업이나 연방 단독으로 혹은 다른 주체와 공동으로 운영하는 기업의 경영을 감사한다. (후략)
(3) 회계감사원은 연방의 재산을 소유한 공법적인 단체의 경영을 감사할 권한이 있다.
(4) 회계감사원은 국민의회의 의결이나 국민의회의 구성원의 요청에 의해 자신의 권한 내에서 특별한 경영감사활동을 수행해야 한다. 상세한 규정은 국민의회의 업무규정에 관한 연방법률로 정한다. (후략)
(5) 회계감사원의 감사는 숫자상의 정확성, 기존의 규정과의 합치, 나아가 절약성, 경제성 및 합목적성에까지 미친다.

제126조의c 회계감사원은 사회보험의 주체의 경영을 감사할 권한이 있다.

제127조 (1) 회계감사원은 주의 독자적인 권한에 속하는 경영과 주의 기관이나 이것을 위해 주의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 시설의 경영을 감사해야 한다. 감사는 숫자상의 정확성, 기존의 규정과의 합치, 나아가 절약성, 경제성 및 합목적성에까지 미친다. 그러나 그것은 헌법적으로 권한이 있는 대의기관의 경영에 표준이 되는 의결은 포함하지 않는다.

제127조의a (1) 회계감사원에 의한 감사를 받아야 하는 것은 인구 2만 명 이상의 지방자치단체의 경영과 지방자치단체의 기관이나 지방자치단체의 기관에 의해 임명되는 자(인적 공동체)에 의해 관리되는 재단, 펀드 및 시설의 경영이다. (후략)

제127조의b (1) 회계감사원은 전문 기관의 경영을 감사할 권한이 있다.

국가의 수입지출의 결산은 모두 매년 회계검사원이 이를 검사하여 내각은 다음 연도에 그 검사보고와 함께 이를 국회에 제출하지 않으면 안 된다.

(일본) 헌법 제90조제1항

감사원은 의회 소속으로 국가의 활동을 감시하는 역할을 한다. 국가 활동 이외의 활동에 대한 감사 범위의 확대는 법률로 정한다.

(스웨덴) 기본법(정부조직법) 제13장제7조

6. 제왕적 대통령제 극복을 위한 분권과 협치에 기반한 정부형태로 개편

1		대통령의 권한 분산과 상호 협치가 가능한 정부형태 설계 (현행 대통령중심제 개선 또는 혼합정부제, 내각제 같은 신규 정부형태 도입)

(1) 헌법 상 대통령의 권한 분산 필요성

주요 쟁점사항

현행 헌법은 대통령에게 권한을 과도하게 집중하고 있는 반면 적절한 견제장치가 미흡한 문제가 있어 대통령의 권한 분산의 필요성 및 수준, 이에 적합한 정부형태 구축에 대한 논의

권한	세부 사항
인사권	❍ 국무총리, 국무위원, 행정각부의 장, 공무원, 감사원장, 감사위원, 검찰총장, 합동참모의장, 각군참모총장, 국립대총장, 대사, 대법원장, 대법관, 헌법재판소장, 헌법재판관 3인, 중앙선관위원 3인, 국가정보원장, 경찰청장, 국세청장, 공정거래위원장, 금융위원장, 방통위원장, 한국은행 총재, 한국방송공사 사장, 검사장(48인) 등 ❍ 공공기관 332개 중 74개 기관장 등 임명(한국가스공사, 한국공항공사, 한국조폐공사, 한국도로공사, 한국토지주택공사, 한국철도공사, 한국마사회, 국민연금공단, 중소기업진흥공단, 한국국제협력단, 한국수출입은행, 서울대학교병원, 한국산업은행 등)
입법 및 정책 관련 권한	법률안제출권, 법률안 재의요구권, 법률안 공포권, 국민투표 부의권, 헌법개정안 발의권, 헌법개정안 공고권, 국회 임시회 집회요구권
외교·국방 관련 권한	조약체결권, 선전포고 및 강화권, 국군통수권, 국가안전보장회의 주재
재정 관련 권한	예산안 편성권, 예산안 증액동의권, 국채발행권, 감사원(대통령 소속)
국가긴급권	긴급재정경제처분·명령권, 긴급명령권, 계엄선포권
그 외 권한	사면권, 영전수여권, 정당해산 제소권, 국무회의 주재

현행 대통령의 권한

개헌특위 논의 경과

대통령에게 지나치게 집중되어 왔던 권한을 분산하여 권력이 남용되는 일이 없도록 하고 분권과 협치가 가능하도록 제도적 장치를 강화해야 한다는 취지에 대해서는 대부분 공감대를 형성

다만, 우리나라의 현실에 부합하면서 분권 및 협치를 실현하기에 적합한 정부형태에 대해서는 다양한 의견이 제시

(2) 향후 우리나라 현실에 적합한 정부형태 논의

정부형태의 주요 유형 및 개헌특위 논의 경과

일반적으로 한 국가의 정부형태는 크게 대통령중심제, 내각제(내각책임제), 그리고 양 제도의 특징이 혼합된 혼합정부제(이원정부제)로 분류

개헌특위에서도 향후 우리나라의 정부형태와 관련하여 대통령중심제를 개선해 삼권분립을 강화하는 방안과 집행권한을 분점하는 혼합정부제(이원정부제)나 총리 중심으로 국정을 운영하는 내각제(내각책임제) 등 새로운 정부형태 도입하는 방안이 논의 중

※ 주요 국가별 정부형태(미국, 프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일)를 비교해야 한다는 의견과 어떤 정부형태에서도 대통령은 존재하므로 대통령과 총리 간의 권한 분산 형태만 논의하면 된다는 의견도 있음.

현행 대통령중심제 개선의 주요 논거로는 ① 권력집중 및 책임정치 부재의 문제는 현행 대통령중심제 하에서도 중임제 등 적절한 견제장치 마련 및 권한 분산으로 해결 가능, ② 우리의 정치현실 등을 감안할 때 새로운 정부형태 도입은 성공여부가 미지수이므로 제도적 안정성 측면 고려 필요 등이 있음.

새로운 정부형태(혼합정부제, 내각제) 도입의 주요 논거로는 ① 대통령중심제를 유지할 경우 권력집중의 폐해가 반복될 우려가 있으므로 제도적으로 분권 보장 필요, ② 협력정치와 책임정치 구현에 적합한 정부형태 도입 필요 등이 있음.

정부형태별 주요 특징

《대통령중심제(권한 분산으로 삼권분립 구현)》

국민이 직접 선출한 대통령이 국정운영을 책임지지만 기존보다 대통령의 권한은 분산되고, 의회의 국정견제 기능 강화 및 감사원의 소속변경, 사법부 독립 등을 통해 명확하게 3권을 분립하는 정부형태

국정운영의 중심인 대통령과 국정견제를 담당하는 의회를 국민이 직접 선출(이원적인 민주적 정당성)

장점 : 대통령 임기 내에 안정적인 국정 운영이 가능함과 동시에 의회가 대통령 권한을 견제함으로써 상호 균형 구현

단점 : 의회의 집행부의 대립과 갈등이 심화될 수 있으며, 대통령의 임기가 보장됨으로써 집행부의 책임을 추궁하는데 한계 존재

《혼합정부제(이원정부제)》

국민이 직접 선출하는 대통령과 국회에서 선출하는 총리가 국정을 분점하여 운영함으로써 국정운영에 대한 공동책임을 지는 정부형태

대통령은 의회해산권, 의회는 내각불신임권을 보유해 상호 견제 가능

국정운영을 분점하는 대통령과 의회를 국민이 직접 선출(이원적인 민주적 정당성)

장점 : 의회와 집행부 간 및 집행부 내부의 국정 분점으로 자연스럽게 권한이 분산되며, 내각제적 책임정치도 동시에 구현 가능

단점 : 대통령과 총리가 같은 당 소속인 경우 집행권한이 과도한 집중되어 견제가 어려울 수 있으며, 대통령과 총리가 집행권한 배분 등의 문제로 갈등을 발생하여 정국이 불안정해질 우려

《내각제(내각책임제)》

의회 다수당 소속 총리가 국정 운영을 담당하고, 의회에 대한 신임에 따라 내각 전체가 연대책임을 지는 정부형태

대통령은 없거나 간선으로 선출하며, 국가를 대표하는 상징적인 역할을 수행하고 국정과 무관

국정운영의 중심이 되는 의회를 국민이 직접 선출(일원적인 민주적 정당성)

장점 : 의회 주도의 책임정치의 구현 및 효율적인 국정운영이 가능함과 동시에 내각불신임/의회해산을 통하여 정치적 갈등을 신속하게 해소 가능

단점 : 정치현실에 따라 정국이 불안정해질 우려가 있으며 의회 다수파와 집행부가 일치됨에 따라 권력을 독점하게 되어 국정운영 견제가 사실상 불가능

구 분	대통령중심제 (권한 분산으로 삼권분립 구현)	혼합정부제 (이원정부제)	내각제 (내각책임제)
민주적 정당성	국민이 의회 및 대통령 선출 (이원적 정당성)	국민이 의회 및 대통령 선출 (이원적 정당성)	국민이 의회만 선출 (일원적 정당성)
국정운영 중심	집행부 운영/입법부 견제	입법부와 집행부 분점	입법부 운영
대통령 지위	집행부 수반	집행부 권한 일부를 행사	상징적 존재
총리 선임	부통령 선출(정·부통령제) 또는 대통령의 총리 지명	의회 다수파에서 추천/지명/선출	의회 다수파에서 추천/지명/선출
집행권의 행사	대통령이 독점, 총리/각료는 보좌기능	대통령과 총리 분점 (분점 정도는 논의 필요)	총리 또는 내각
집행부의 책임	대통령이 책임	업무에 따라 대통령과 총리가 책임	의회 신임에 따라 내각 전체가 연대책임

외국 입법례

《미국》

대통령제지만 대통령이 중심이 되는 것이 아니라 강력한 연방제 및 의회와 사법부 독립을 바탕으로 작동하며, 철저한 권력분산을 근간으로 하는 권력균형 체제

집행권이 대통령에 속하되, 조약 체결 및 고위 공직자 임명권 행사에는 상원의 권고와 동의 필요

대통령은 각 주 선거인단이 선출, 임기 4년, 중임 1회 허용, 대통령 궐위 시 부통령이 승계

의회는 양원으로 구성하고, 의원은 소선거구 다수대표제(상원은 각 주 동수)에 따라 선출되며, 회계검사기관을 의회 소속으로 설치

법률안은 의원만 발의, 예산법률안 발의·심의 등 재정권과 국정조사권은 의회의 고유권한

《프랑스》

대통령이 총리보다 우월적이고 의회의 견제가 미약해 비동거정부에서는 대통령중심제, 동거정부에서는 내각제에 가까운 형태로 운영

대통령은 총리와 총리 제청에 따른 각료 임명 및 국무회의 주재 및 외교권·군통수권 등 행사, 총리는 정부활동을 지휘하고 법 집행을 보장

대통령은 총리·양원의장 협의 후 하원해산 가능, 하원은 자체발의나 중요법안 책임연동 등의 방식으로 정부불신임 가능

의회는 하원(소선거구 절대다수제)과 상원(지역 간선)으로 구성, 대통령은 국민이 직선(결선투표제)하고 임기는 5년(연임 1회 가능)

《핀란드》

1917년 러시아에서 독립한 직후 채택한 정부형태에서는 대통령이 의회해산권 등 강력한 권한을 갖고 총리의 권한을 압도했지만, 점차 대통령의 권한을 축소하고 의회중심제적(parliamentarism) 특성을 강화

대통령은 헌법에 명시된 총리지명권, 고위공직자임명권, 군통수권 등의 권한을 행사하되 정부의 제청이 필요, 헌법 및 법률에 명시되지 않은 나머지 모든 영역은 총리와 내각의 권한사항임

의회는 핀란드 의회(직선, 비례대표선거제도)로 단원제 구성, 대통령은 국민이 직선(결선투표제)하고 임기는 6년(연임 1회 가능)

《오스트리아》

연정을 토대로 정당의 힘이 강력하고 실제 연방대통령의 권한행사에는 여러 제약이 따르는 등 실제로는 내각제에 가까움

연방의 최고행정권은 대통령 권한으로 열거된 외에는 연방총리 등 연방정부가 행사, 대통령의 행위는 별도 규정 없다면 총리 등의 제청·부서 필요

연방대통령은 국민 직선(결선투표제), 임기 6년(연임 1회 가능), 다수당 추천 총리와 각료를 임명

의회는 국민의회(직선, 비례대표선거제도)와 연방참사원(주의회 간선)으로 구성, 국민의회의 정부불신임과 대통령의 의회해산이 인정되나 사례 없음

《독일》

연정과 연방제·건설적불신임·봉쇄조항(연방의회 선거 득표율 5% 이하 정당 의석 미배정) 등을 통하여 제도 운영이 안정적이며 연방총리 중심의 수상민주주의에 해당

정부는 총리와 장관으로 구성하고, 총리는 연방의회에서 선출하며, 총리가 정부의 정책 방침을 정하고 책임을 지되, 장관의 소관별 독립성을 보장

연방의회는 후임총리를 선출해야만 총리 불신임 가능(건설적 불신임 제도), 총리의 신임요구 부결 시 대통령은 총리 제청으로 21일 내에 연방의회 해산 가능

의회는 연방의회(직선, 비례대표선거제도)와 연방참사원으로 구성, 다당제로 연정을 구성

대통령은 연방총회(하원의원과 주의회 대표를 동수로 구성)에서 선출, 5년(중임 1회 가능), 외교권·공무원임면권 등을 형식적으로 행사

7. 민주주의 구현을 위한 입법부 기능 및 책임성 제고

1		양원제 도입 및 국회의원 정수 조정

(1) 양원제 도입 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제40조 ①국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.

제1차 개정헌법(1952년)과 제2차 개정헌법(1954년)은 양원제를 규정하였으나 실제로는 단원제로 운영

제2공화국(제3차 · 제4차 개정헌법)은 양원제(민의원·참의원)를 규정하고 구성·운영

주요 쟁점사항

국가 의사결정의 신중성 제고, 지방분권, 남북통일 대비 등의 측면에서 양원제를 도입할지 여부

양원제 도입 시 상원의 역할(대표성) 및 구성 방법

주요 논거

(도입 필요) 양원제는 국가의사를 보다 신중하게 결정할 수 있고, 지역을 대표하는 상원을 통하여 각 지방의 의사가 입법과정에서 공식적으로 반영되어 지역균형 발전을 유도할 수 있으며, 통일 시 양원제 도입이 필수불가결할 것으로 전망되므로 통일 이전에 제도운영 경험을 축적할 필요

(도입 유보) 단원제는 신속하고 능률적인 의안심의가 가능하고 의회의 책임소재가 분명한 반면, 양원제의 경우 양원 간 의사불일치로 인한 의안처리의 지연 등 신속한 의사결정 저해, 양원 갈등 시 행정부에 대한 효과적 견제 약화 및 책임소재 불분명, 양원 운영에 따른 비용증대 등의 문제가 있음.

개헌특위 논의 경과

① 지방분권, 입법의 신중성 제고, 의회 내의 상호 견제와 균형 등을 위하여 도입에 찬성하는 의견과 ② 국민 공감대 부족 등으로 유보하자는 의견 개진

양원제 도입 찬성 의견의 경우에도 ① 상원의 도입 근거로 지방분권 촉진 및 지역균형발전을 위하여 지역대표형 상원을 구성하자는 의견과 입법기능의 신중성·전문성을 위하여 상원(직능대표형 등)을 구성하자는 의견 개진 ② 상원의 선출방법에 대해서 자치단체에서 선출하도록 하는 간선제 의견과 주민이 직접 선출하는 직선제 의견 개진 ③ 시행시기에 대해서는 혼란을 방지하기 위해 통일 이후에 시행하자는 의견 개진

외국 입법례

경제개발협력기구(OECD) 35개국 현황(2016년)

상원의 기능 및 선출방식

국 가	상원의 기능(대표성)	상원의 선출방식
미국	각 주를 대표	주민 직선
영국	신분대표	총리 제청으로 국왕이 임명
독일	각 주를 대표	주정부가 임명
프랑스	지방자치단체를 대표	선거인단에 의한 간선
아일랜드	직능대표	정부가 임명

구 분	해당 국가
양원제	미국, 영국, 독일, 오스트리아, 프랑스, 일본 등 19개국
단원제	핀란드, 노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 뉴질랜드, 이스라엘 등 16개국

(미국) 연방헌법 제1조제1항 및 수정 제17조

제1조 (1) 이 헌법에 의하여 부여되는 모든 입법권한은 미국 연방의회에 속하며, 연방의회는 상원과 하원으로 구성한다.

수정 제17조 미국의 상원은 각 주(州)에 2명씩의 상원의원으로 구성된다. 상원의원은 그 주(主)의 주민에 의하여 선출되고 6년의 임기를 가진다. 각 상원의원은 1표의 투표권을 가진다. (후략)

(독일) 기본법 제38조제1항 및 제51조제1항

제38조 (1) 독일 연방의회의 의원은 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출된다. 의원은 전 국민의 대표자이며 위임과 명령에 구속되지 않고, 오직 스스로의 양심에 따른다.

제51조 (1) 연방참사원은 주정부가 임면하는 주정부의 구성원으로 구성된다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제24조 및 제26조제1항

제24조 연방의 입법은 국민의회가 연방참사원과 공동으로 행사한다.

제26조 (1) 국민의회는 연방국민에 의해 선거일에 만 16세인 남녀평등, 직접, 개인적, 자유 및 비밀 선거권에 의거하여 비례선거의 원칙에 따라 선출된다.

(프랑스) 헌법 제24조

의회는 법률을 의결한다. 의회는 정부의 활동을 감시한다. 의회는 공공정책을 평가한다.
의회는 하원과 상원으로 구성한다.
하원의원의 정수는 577인을 초과할 수 없고, 직접선거에 의해 선출된다.
상원의원의 정수는 348인을 초과할 수 없고, 간접선거에 의해 선출된다. 상원은 공화국의 지방자치단체들의 대표성을 보장한다. (후략)

(스위스) 헌법 제148조제2항

연방의회는 대등한 지위를 가진 국민의회와 전주의회(全州議會)의 양 의회로 구성한다.

(일본) 헌법 제41조 및 제42조

제41조  국회는 국권의 최고기관으로서 국가의 유일한 입법기관이다.

제42조  국회는 중의원 및 참의원의 양원으로 구성된다.

(스웨덴) 헌법 제3장 제2조

의회는 단원제이고, 349인의 의원으로 구성한다. 의원마다 교체의원을 임명한다.

(핀란드) 헌법 제24조

의회는 단원제이고 4년의 한 임기로 선출된 의원 200명으로 구성한다. 의회의 임기는 의회선거 결과가 확정된 때부터 시작하여 다음 의회선거가 실시된 때까지 계속된다.

(2) 국회의원 정수 조정

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제41조 ②국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다.

※「공직선거법」제21조(국회의 의원정수) ① 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 300명으로 한다.

제1·2·4공화국에서는 국회의원 수를 법률로 정하도록 함.

제3공화국에서는 “150인 이상 250인 이하의 범위 안에서 법률로 정하도록” 하여 헌법에 정수 범위를 도입함.

제5공화국부터 현재까지: 법률로 정하되, 200인 이상으로 규정함.

주요 쟁점사항

현행 의원정수 규정 유지 여부

양원제를 도입할 경우 의원정수 증원 여부

주요 논거

(현행 유지) 의원정수 증가에 대한 부정적 여론을 감안할 때 현행 의원정수 유지

(의원정수 증원) 다원화된 사회의 입법적 요구를 충분히 반영하고, 비대해진 행정권력을 효과적으로 견제하기 위해서 적정 의원 수 확대가 필요하며, 국회의원 1인당 인구를 고려하면 양원제 도입할 경우 별도의 의원정수 증원이 필요

개헌특위 논의 경과

양원제를 도입하더라도 현행 의원 정수 유지 필요성에 대체로 공감

외국 입법례

국가	양원	인원수	임기	선출방식
미국	상원	100명	6년(2년마다 1/3 개선)	주민 직선
	하원	435명	2년	주민 직선
영국	귀족원	약 800명	임기 없음	총리 제청/국왕임명
	평민원	650명	5년	주민 직선
독일	연방참사원	69명	주정부 판단에 따름	주정부 임면
	연방의회	598명(재적 631명)	4년	주민 직선
오스트리아	연방참사원	61명	5~6년(주마다 차이)	주의회 간선
	국민의회	183명	5년	주민 직선
프랑스	상원	348명	6년	선거인단 간선
	하원	577명	5년	주민 직선

양원제 국가의 의원정수 비교

※ 현재 국회의원 1인당 인구는 16만 3,000명으로 OECD국가 평균 9만 8,000명 비해 과다하여 민의를 효과적으로 국정에 반영하기 어려움(자문위 소위원회 활동 결과보고, 2017.3.13.)

(미국) 연방헌법 제1조제2항 및 수정 제17조

제1조 (2) (전략) 하원의원수와 직접세는 연방에 가입하는 각 주의 인구수에 비례하여 각 주에서 배정한다. (중략) 하원의원의 수는 인구 3만 명당 1인의 비율을 초과하지 못한다. 다만, 각 주는 적어도 1명의 하원의원을 가져야 한다. (후략)

수정 제17조 미국의 상원은 각 주(州)에 2명씩의 상원의원으로 구성된다. 상원의원은 그 주(主)의 주민에 의하여 선출되고 6년의 임기를 가진다. 각 상원의원은 1표의 투표권을 가진다. (후략)

(독일) 기본법 제51조제2항

제51조 (2) 각 주는 적어도 3개의 투표권을 가진다. 인구 200만 명을 초과하는 주는 4개의 투표권을, 인구 600만 명을 초과하는 주는 5개의 투표권을, 인구 700만 면을 초과하는 주는 6개의 투표권을 가진다.

(일본) 헌법 제43조제2항

양원의 의원정수는 법률로 정한다.

(프랑스) 헌법 제24조 및 제25조

제24조 하원의원의 정수는 577인을 초과할 수 없고, 직접선거에 의해 선출된다.
상원의원의 정수는 348인을 초과할 수 없고, 간접선거에 의해 선출된다. 상원은 공화국의 지방자치단체들의 대표성을 보장한다. (후략)

제25조 양원의 임기, 의원의 정수, 세비, 피선거 자격요건, 피선거권의 상실, 겸직금지에 관하여는 조직법으로 정한다.

2		국회의원의 불체포특권 및 면책특권 남용 방지

(1) 국회의원의 불체포특권 폐지 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제44조 ①국회의원은 현행범인인 경우를 제외하고는 회기중 국회의 동의없이 체포 또는 구금되지 아니한다.

②국회의원이 회기전에 체포 또는 구금된 때에는 현행범인이 아닌 한 국회의 요구가 있으면 회기중 석방된다.

※「국회법」 제26조(체포동의요청의 절차) ①의원을 체포 또는 구금하기 위하여 국회의 동의를 얻으려고 할 때에는 관할법원의 판사는 영장을 발부하기 전에 체포동의요구서를 정부에 제출하여야 하며, 정부는 이를 수리한 후 지체없이 그 사본을 첨부하여 국회에 체포동의를 요청하여야 한다.

②의장은 제1항의 규정에 따른 체포동의를 요청받은 후 처음 개의하는 본회의에 이를 보고하고, 본회의에 보고된 때부터 24시간 이후 72시간 이내에 표결한다. 다만, 체포동의안이 72시간 이내에 표결되지 아니하는 경우에는 그 이후에 최초로 개의하는 본회의에 상정하여 표결한다. (※단서 신설: 2016. 12. 16. 시행, “체포동의안의 표결 지연으로 인한 ‘제식구 감싸기’ 등의 비판을 해소하기 위하여 체포동의안의 처리 절차를 개선하려는 것임”(국회법 일부개정법률안 제안이유 발췌)

제헌헌법부터 현재까지 유사한 내용이 규정됨.

주요 쟁점사항

국회의원 불체포특권의 남용을 방지하기 위해 불체포특권을 폐지할지 여부

주요 논거

(현행 유지) 불체포특권은 의원의 부당한 인신구속으로부터의 방벽을 마련하기 위한 제도이고, 의원 개인이 누리는 특권이 아니라 집행권을 견제하는 국회 기능의 확보를 위한 것이므로 현행 유지 필요

(불체포특권 폐지) 국민들에 비해 국회의원에게만 인정되는 특권이며, 불체포특권 남용 사례로 인해 국회에 대한 국민의 신뢰가 저하되고 있으므로 폐지 필요

개헌특위 논의 경과

① 국회의 정상적인 활동 및 독립성 확보를 위한 제도적 장치이고, ‘회기 중’에만 인정되며 ‘국회의 동의’를 요한다는 점에서 과도한 특권으로 보기 어려우므로 존치 필요 의견과 ② 국민들에 비해 특권이므로 폐지하자는 의견 개진

외국 입법례

※ 주요 국가에서는 국회의원의 불체포특권을 인정하고 있음.

불체포특권은 영미계의 ‘약한 보장유형’과 대륙계의 ‘강한 보장유형’으로 대별됨. ‘강한 보장유형’의 대표적인 나라로 거론되는 독일의 경우 원칙적으로 ‘회기 중’에만 적용되는 우리와 달리 의원의 임기동안 현행범인이거나 그 익일 중에 체포되는 경우를 제외하고는 의회의 동의가 없는 한 일체의 형사소추가 정지됨. 이종수, “국회의원의 특권 폐지를 둘러싼 논의에 대한 비판적 검토: 면책특권과 불체포특권을 중심으로”

(미국) 연방헌법 제1조제6항

(전략) 양원의 의원은 반역죄, 중죄 및 치안방해죄를 제외하고는 어떠한 경우에도 그 원의 회의에 출석 중에 그리고 의사당까지의 왕복 도중에 체포되지 아니하는 특권이 있다. (후략)

(독일) 기본법 제46조제2항부터 제4항까지

(2) 의원은 현행범이거나 그 익일에 체포되는 경우를 제외하면 연방의회의 동의가 있는 경우에 한하여 범죄행위를 이유로 책임을 지거나 체포될 수 있다.

(3) 연방의회의 동의는 나아가 의원의 인신의 자유에 대한 모든 다른 제한의 경우에 또는 제18조에 의거하여 의원에 대한 소송절차를 개시할 때에도 필요하다.

(4) 의원에 대한 일체의 형사절차와 제18조에 의거한 소송절차, 의원의 구금과 인신의 자유에 대한 그 밖의 제한은 연방의회의 요구가 있으면 정지되어야 한다.

(오스트리아) 헌법 제57조제2항

국민의회의 의원은 - 현행범으로 체포된 경우를 제외하면 - 국민의회의 동의가 있어야만 체포될 수 있다. 마찬가지로 국민의회의 구성원의 가택수색은 국민의회의 동의를 필요로 한다.

(프랑스) 헌법 제26조

(전략) 의회의 의원은 소속 원의 사무국의 동의 없이는 중범죄 또는 위법행위로 인하여 체포되거나 자유의 박탈 또는 제한을 받지 아니한다. 다만, 현행범이나 판결이 확정된 중범죄 또는 위법행위의 경우는 예외로 한다.
해당 의원이 소속된 원의 요구에 의하여 회기 중에는 의원에 대한 구금이나 자유의 박탈 또는 제한, 소추가 중단된다. (후략)

(일본) 헌법 제50조

양원의 의원은 법률이 정하는 경우를 제외하고는 국회 회기중에 체포되지 않으며 회기 전에 체포된 의원은 소속 원의 요구가 있으면 회기 중에 석방하여야 한다.

(2) 국회의원의 면책특권 남용 방지

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제45조 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회외에서 책임을 지지 아니한다.

※「국회법」

제146조(모욕등 발언의 금지) 의원은 본회의 또는 위원회에서 다른 사람을 모욕하거나 다른 사람의 사생활에 대한 발언을 할 수 없다.

제155조(징계) 국회는 의원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 때에는 윤리특별위원회의 심사를 거쳐 그 의결로써 이를 징계할 수 있다. (단서 생략)

7. 제146조를 위반하여 본회의 또는 위원회에서 다른 사람을 모욕하거나 다른 사람의 사생활에 대한 발언을 한 때

제헌헌법부터 현재까지 유사한 내용이 규정됨.

주요 쟁점사항

국회의원 면책특권의 남용을 방지하기 위해 면책특권을 제한할지 여부

주요 논거

(현행 유지) 면책특권은 국회의원이 국회 내에서 자유롭게 발언하고 표결할 수 있도록 보장함으로써 국회가 입법 및 국정통제 등 헌법에 의하여 부여된 권한을 적정하게 행사하고 그 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 보장하며, 사회 내 소수자 및 약자를 보호하기 위한 비판적 역할과 기능을 수행하기 위한 제도이므로 현행 유지 필요

(면책특권 제한) 면책특권의 남용을 방지하고 국민의 신뢰를 회복하기 위해 명예훼손·모욕적 발언 등은 제외할 필요 있음.

※ (관련 판례)

“발언내용이 직무와는 아무런 관련이 없음이 분명하거나, 명백히 허위임을 알면서도 허위의 사실을 적시하여 타인의 명예를 훼손하는 경우 등까지 면책특권의 대상이 된다고 할 수는 없다.”(대법원 2007. 1. 12. 선고 2005다57752 판결 참조)

개헌특위 논의 경과

① 면책특권은 국회의 기능이 원활하게 수행되기 위한 조건으로 인정되는 것이며, 국회 내에서 국회의원에 대한 책임추궁은 가능하므로 현행 유지 필요 의견과 ② 국회의원의 직무상 발언이라도 명예훼손·모욕적 발언·중상적인 모욕 등은 면책특권에서 제외하자는 의견 개진

외국 입법례

※ 주요 국가에서는 국회의원의 면책특권을 인정하고 있음.

(미국) 연방헌법 제1조제6항

(전략) 양원의 의원은 원내에서 행한 발언이나 토론에 관하여 원외에서 책임을 지지 아니한다.

(독일) 기본법 제46조제1항

의원은 연방의회 또는 위원회에서의 표결 또는 발언을 이유로 어떤 경우에도 재판상 또는 직무상 소추되거나 연방의회 밖에서 책임을 지지 않는다. 중상적 모욕에 대하여는 이 규정이 적용되지 아니한다.

(오스트리아) 헌법 제57조제1항

국민의회의 의원은 그가 직무상 행하는 표결에 관하여 결코 책임을 지지 않으며 그 직무상 행하는 구두나 서면으로 이루어진 견해 표명에 대해서는 국민의회에 대해서만 책임을 진다.

(프랑스) 헌법 제26조

의회의 의원은 직무 수행 중의 발언 또는 표결과 관련하여 소추되거나, 수사를 받거나, 체포, 구금되거나 재판을 받지 아니한다. (후략)

(일본) 헌법 제51조

양원의 의원은 원내에서 행한 연설, 토론 또는 표결에 관하여 원외에서 책임을 지지 아니한다.

3		법률안 제출권의 입법부 전속 또는 헌법기관 확대, 국민발안제 도입 여부

(1) 정부의 법률안 제출권 폐지 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제52조 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.

제헌헌법부터 현재까지 정부의 법률안 제출권 인정

주요 쟁점사항

의회의 행정부에 대한 실질적인 통제를 확보하고 입법에 대한 책임을 강화하기 위하여 현행 헌법에 규정된 정부의 법률안 제출권을 폐지할지 여부

주요 논거

(현행 유지) 전문적이고 다양한 입법 수요의 증대에 효율적으로 대응하기 위해 정부의 법률안 제출권 유지 필요

(정부의 법률안 제출권 폐지) 엄격한 권력분립이 요구되는 대통령중심제와 부합하지 아니하고, 입법권은 국회의 고유권한으로서 정부의 법률안 제출권을 인정할 경우 의원들의 입법에 대한 책임을 감소시킬 수 있으므로 폐지 필요

개헌특위 논의 경과

대통령중심제를 유지할 경우 권력분립의 원칙상 정부의 법률안 제출권을 폐지할 필요가 있고, 내각제나 혼합정부제의 경우 의회와 행정부의 협조관계에 따라 정부의 법률안 제출권을 존치할 필요가 있다는 의견에 대체로 공감

대통령중심제	내각제
- 의회와 행정부의 상호 독립에 기초 - 의회는 법률안의 제출․심의․의결 시 행정부의 관여 없이 독자적으로 활동하며, 대통령은 의회 내 입법절차가 완료된 후에 법률안 거부권행사 통해 의회의 입법권 통제 - 의회의 행정부에 대한 실질적인 통제 확보위해 정부의 법률안 제출권 폐지	- 의회와 행정부의 공화․협조 관계 기초 - 정부의 법률안 제출권을 인정하는 것이 국정운영 기본원리에 부합

※ <법률안 제출권 관련 대통령중심제와 내각제의 주요 특징 비교>

외국 입법례

(미국) 연방헌법 제1조제1항 및 제7항

(1) 이 헌법에 의하여 부여되는 도든 입법권한은 미국 연방의회에 속하며, 연방의회는 상원과 하원으로 구성한다.

(7) 세입징수에 관한 모든 법률안은 먼저 하원에서 발의되어야 한다. 다만, 상원은 이에 대해 다른 법안에서와 마찬가지로 수정안을 발의하거나 수정을 가하여 동의할 수 있다. (후략)

(독일) 기본법 제76조

(1) 법률안은 연방정부, 연방의회의 의원 또는 연방참사원에 의하여 연방의회에 제출한다.

(2) 연방정부의 법률안은 우선 연방참사원에 이송되어야 한다. 연방참사원은 6주 이내에 당해 법률안에 대하여 의견을 표명할 수 있다. (후략)

(3) 연방참사원의 법률안은 6주 이내에 연방정부에 의하여 연방의회에 이송되어야 한다. 이때 연방정부는 의견을 명시하여야 한다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제41조제1항

법률안은 국민의회 의원, 연방참사원, 연방참사원 의원의 3분의 1의 신청 및 연방정부 제안으로 국민의회에 제출된다.

(프랑스) 헌법 제39조 및 제41조

제39조 총리와 의원은 법안 발의권을 가진다.
정부제출 법안은 국사원의 의견을 청취하고 국무회의에서 심의한 다음 양원 중 한 원에 제출된다. 재정법안과 사회보장 재정법안은 하원에 우선 제출한다. 제44조 첫째 문단을 침해하지 않는 범위에서 지방자치단체의 구성을 주 내용으로 하는 정부제출 법안은 상원에 우선 제출한다. (후략)

의원과 총리는 수정권을 가진다(Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement.).

제41조 정부나 해당 원의 의장은 입법절차 중에 법안 또는 수정안이 법률의 소관사항이 아니거나 제38조의 위임에 반한다고 판단하는 경우에는 그 접수를 거부할 수 있다.
정부와 해당 원의 의장의 의견이 일치하지 않은 경우에는 일방의 제소에 따라 헌법위원회가 8일 이내에 이에 대하여 판단한다.

(핀란드) 헌법 제70조

법률 제정에 관한 제안은 정부가 제출한 정부안에 의해 개시되거나 의원의 입법 발의를 통해 의회에서 시작된다. 입법 발의는 의회가 개회 중일 때 제출할 수 있다.

(2) 헌법기관의 독자적 법률안 제출권 도입

입법의견 제출 관련 법률 규정

-「법원조직법」제9조(사법행정사무) ③ 대법원장은 법원의 조직, 인사, 운영, 재판절차, 등기, 가족관계등록 기타 법원사무에 관련된 법률의 제정 또는 개정이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 서면으로 그 의견을 제출할 수 있다.

-「헌법재판소법」제10조의2(입법 의견의 제출) 헌법재판소장은 헌법재판소의 조직, 인사, 운영, 심판절차와 그 밖에 헌법재판소의 업무와 관련된 법률의 제정 또는 개정이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 서면으로 그 의견을 제출할 수 있다.

-「선거관리위원회법」제17조(법령에 관한 의견표시등) ② 중앙선거관리위원회는 선거․국민투표 및 정당관계법률의 제정․개정 등이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 그 의견을 서면으로 제출할 수 있다.

주요 쟁점사항

정부의 법률안 제출권을 존치할 경우 헌법기관의 독립성·공정성을 확보하기 위하여 대법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회 등에 독자적 법률제출권한을 도입할지 여부

주요 논거

(현행 유지) 현행 법률상으로 입법 의견을 국회에 제출할 수 있을 뿐만 아니라, 국회의 고유권한인 입법권의 침해 가능성이 있으므로 현행 유지 필요

(헌법기관의 독자적 법률안 제출권 도입) 헌법기관의 공정성과 독립성 확보를 위해 독자적 법률안 제출권 도입 필요

개헌특위 논의 경과

① 헌법기관의 공정성과 독립성 확보를 위해 독자적 법률안 제출권을 인정하자는 의견에 대체로 공감하나, ② 국회의 고유권한인 입법권을 침해할 수 있으므로 신중할 필요가 있다는 의견과 ③ 정부의 법률안 제출권을 인정하지 않을 경우 헌법기관의 독자적 법률안 제출권 도입 논의는 불필요하다는 의견 개진

외국 입법례

(러시아) 연방헌법 제104조제1항

러시아연방 대통령, 연방회의, 연방회의 의원, 국가두마 의원, 러시아연방 정부, 러시아연방 구성주체들의 입법(대의)기구들은 법안 제출권을 가진다. 러시아연방 헌법재판소, 러시아연방 대법원은 소관업무에 관련된 법안 제출권을 가진다.

(3) 법률안 국민발안제 도입

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제52조 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.

⇒ 국회의원과 정부에게 법률안 제출권 부여, 국민발안제 미도입

주요 쟁점사항

직접민주주의 강화를 위해 일정 수 이상의 국민이 직접 법률안을 제안할 수 있도록 국민발안제를 도입할지 여부

주요 논거

(도입 필요) 입법과정에서 대의민주주의 흠결을 보완하고 직접민주주의 강화를 위하여 국민발안제 도입 필요

(도입 유보) 재정부담·포퓰리즘적 법률안의 남발 우려가 있고, 국회의 입법권을 침해할 수 있으므로 도입 신중

개헌특위 논의 경과

① 직접민주주의를 강화하기 위해 국민발안제를 도입할 필요가 있으나, 도입 시 유형·심의절차 등에 대한 정밀한 제도적 설계가 필요하다는 다수 의견과 ② 재정부담·포퓰리즘적 법률안의 남발 우려가 있고, 입법과정에서 조정·타협 여지를 축소하며, 내각제 정부형태의 경우에는 국회해산 및 조기총선을 하는 것이 타당하므로 도입에 신중할 필요가 있다는 의견 개진

※ <국민발안제 유형>
① 국회의원이나 정부가 발의 또는 제출한 법률안과 동일한 국회 심의 절차
② 국회의 심의·의결을 원칙으로 하되, 일정 기간 내에 심의되지 않는 경우 국민투표 회부 가능
③ 국회의 심의절차 없이 곧바로 국민투표 회부

외국 입법례

※ 독일: 연방차원에서 인정되지 않고, 주에서만 인정

스위스: 연방차원에서는 일반 법률안 제외, 헌법개정안만 해당(유권자 10만명 이상)

(오스트리아) 헌법 제41조

(1) 법률안은 국민의회 의원, 연방참사원, 연방참사원 의원의 3분의 1의 신청 및 연방정부 제안으로 국민의회에 제출된다.

(2) 100만 명의 유권자나 3개 주의 유권자의 각 6분의 1에 의해 제기된 신청은 연방선거관청에 의해 국민의회에 심의를 위해 제출될 수 있다. 등록기간의 마지막 날에 국민의회 선거권을 소지하거나 연방영역의 지방자치단체에 본거지를 가진 자는 국민발안에 표결권이 있다. 국민발안은 연방법에 의해 규정되어야 하는 사항과 관련되며 법률안의 형태로 제기될 수 있다.

(3) 국민발안 절차에 대한 상세한 규정은 연방법으로 한다.

8. 원활한 국정운영 보장을 위한 행정부 구성방식 개선 및 책임성 제고

1		국무총리제의 유지 또는 정·부통령제의 도입

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제86조 ①국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

②국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다.

③군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총리로 임명될 수 없다.

제헌헌법: 부통령과 국무총리를 함께 두되, 부통령은 국회에서 선출하고, 국무총리는 대통령이 임명한 후 국회의 승인을 받도록 함.

제1차 개정헌법(1952년): 제헌헌법과 같이 부통령제와 국무총리제를 유지하고, 부통령은 국민의 직접선거로 선출

제2차 개정헌법(1954년): 국무총리제 폐지, 부통령제는 유지

제3차 개정헌법(1960년): 내각제하에서 국무총리제 채택, 부통령제 폐지

제5차 개정헌법(1962년): 대통령중심제로 환원하고 국무총리제를 채택한 이래 현행 헌법까지 유지

주요 쟁점사항

대통령중심제를 유지할 경우 현행 헌법상 내각제적 요소인 국무총리를 유지할지 정·부통령제를 도입할지 여부

주요 논거

(현행 유지: 대통령-국무총리제) 대통령중심제에서 약점으로 지적되는 임기의 경직성 및 승자독식 등의 문제를 완화하기 위하여 내각제적 요소인 국무총리제를 도입한 것은 의미가 있음.

(정·부통령제) 대통령중심제를 채택하면서 부통령이 아닌 국무총리제를 두는 것은 대통령중심제 헌법원리의 체계정합성에 부합되지 않음.

개헌특위 논의 경과

현행 헌법상 국무총리제를 유지할지 정·부통령제를 도입할지 여부는 대통령중심제를 유지할 경우에 해당되는 논점이므로 우리나라의 현실에 적합한 정부형태가 무엇인지에 대한 논의와 연동하여 논의 중에 있음.

외국 입법례

(미국) 연방헌법 수정 제12조 및 제25조제1항

제12조 선거인은 각각 자신의 주(州)에서 집회하여, 비밀투표에 의하여 대통령과 부통령을 선거한다. (후략)

제25조 (1) 대통령이 면직, 사망 또는 사임하는 경우에는 부통령이 대통령이 된다.

2		현행 대통령 5년 단임제의 변경 여부 및 개정 방안

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제70조 대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.

제헌헌법 4년 중임 → 제2차 개정헌법(1954년) 현직 대통령에게만 3선 허용(부칙) → 제3차 개정헌법(1960년) 5년 중임 → 제5차 개정헌법(1962년) 4년 중임 → 제6차 개정헌법(1969년) 3선 허용 → 제7차 개정헌법(1972년) 임기 6년, 중임제한 삭제 → 제8차 개정헌법(1980년) 7년 단임

주요 쟁점사항

현행 헌법 상 대통령 임기(5년) 및 단임제의 변경 여부와 개정방안

주요 논거

(단임제) 현행의 단임제 조항은 과거 우리 헌정사의 경험에 비추어 장기 독재에 대한 반성에 따른 것으로 현재까지 유효하며, 중임제 도입 시 포퓰리즘과 레임덕 문제를 야기하고 임기를 2배로 연장하는 결과만 초래할 수 있음.

(중임제) 중임제로 변경하여 중장기적 국가정책 시행 및 국민의 심판권 보장을 확보할 필요가 있으며, 단임제는 근본적으로 책임성의 원리를 배제하는 한계가 있음.

※ 대통령 임기에 대해서는 단임·중임제 변경 여부와 연동하여 ① 4년 중임, ② 6년 단임, ③ 현행 유지(5년 단임) 등의 의견이 있음.

개헌특위 논의 경과

① 대통령과 총리가 권한을 분점하고 대통령의 권한이 상징적이라면 6년 단임제가 적정하다는 의견과 ② 대통령의 권한을 다른 헌법기관과 분점하되 대통령이 실질적인 권한을 보유한다면 4년 중임제가 적정하다는 의견 등이 개진되었음.

외국 입법례

(미국) 연방헌법 제2조제1항 및 수정 제22조제1항

연방헌법 제2조 (1) (전략) 대통령의 임기는 4년으로 하며, (후략)

수정 제22조 (1) 누구라도 2회를 초과하여 대통령직에 선출될 수 없으며, 타인이 대통령으로 당선된 임기 중 2년 이상 대통령직에 있었거나 대통령 직무를 대행한 자는 1회를 초과하여 대통령직에 당선될 수 없다. 다만, 이 조는 연방의회가 이를 발의하였을 때에 대통령직에 있는 자에게는 적용되지 아니하며, 또 이 조가 효력을 발생하게 될 때에 대통령직에 있거나 대통령 직무를 대행하고 있는 자가 잔여 임기 중 대통령직에 있거나 대통령 직무를 대행하는 것을 방해하지 아니한다.

(독일) 기본법 제54조제2항

연방대통령의 임기는 5년이다. 연임은 한 번만 허용된다.

(오스트리아) 헌법 제60조제5항

연방대통령의 임기는 6년이다. 연임은 한 번만 허용된다.

(프랑스) 헌법 제6조

대통령은 보통, 직접선거에 의하여 5년 임기로 선출한다. 누구도 두 임기를 넘어 연임할 수 없다. 이 조의 시행방법은 조직법으로 정한다.

Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs.

3		대통령 결선투표제 도입 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제67조 ①대통령은 국민의 보통 ‧ 평등 ‧ 직접 ‧ 비밀선거에 의하여 선출한다.

②제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.

③대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다.

④대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있고 선거일 현재 40세에 달하여야 한다.

⑤대통령의 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.

대통령을 직선으로 선출하도록 규정한 제1차 개정헌법(1952년), 제5차 개정헌법(1962년), 제9차 개정헌법(1987년) 모두 결선투표제를 도입한 적은 없었음.

주요 쟁점사항

대통령 선출 시 결선투표제 도입 여부

※ (결선투표제) 선거에서 당선에 필요한 일정한 수를 얻은 자가 없을 경우, 당선인을 결정하기 위하여 상위득표자 2인에 대해서만 다시 투표를 하는 제도로, 우리나라 대통령선거는 ‘상대적 다수대표제’를 채택하고 있음.

주요 논거

(현행 유지) 결선투표제의 도입은 과다한 비용이 소요될 뿐만 아니라 우리 사회의 다원화 경향으로 절대다수의 지지를 얻기가 어려우므로 도입을 반대

(결선투표제 도입) 현행 상대적 다수대표제는 후보자가 난립할 경우 과반수를 득표하지 못한 이른바 소수파 대통령이 출현할 수 있으므로 대표성 확보를 위하여 결선투표제의 도입이 필요

개헌특위 논의 경과

우리나라의 현실에 적합한 정부형태가 무엇인지에 대한 논의와 연동하여 논의할 필요가 있으며, 대통령 직선제를 유지하고 대통령에게 실질적 권한을 부여할 경우에는 결선투표제 도입 여부를 헌법사항으로 논의할 필요가 있다는 의견이 개진되었음.

외국 입법례

(오스트리아) 헌법 제60조제1항부터 제3항까지

(1) 연방대통령은 국민의회 선거권이 있는 남성과 여성의 평등, 직접, 자유 및 비밀 선거권에 의해 연방국민에 의해서 선출된다. 단, 한 사람의 입후보자가 선거에 입후보하면 선거는 표결의 형태로 이루어져야 한다. 제26조제5항 내지 제8항(국민의회 의원선거 절차 규정)이 준용된다.
(2) 유효투표의 과반수를 얻은 사람이 선출된다. 그러한 과반수가 나오지 않으면 두 번째 선거가 이루어진다. 이 선거에서는 첫 번째 선거에서 최다 득표를 한 2인 중 1인에게 투표를 해야 유효하다.
(3) 국민의회에 대한 선거권이 있고 선거일 이전에 만 35세가 된 사람만이 대통령에 선출될 수 있다. 지금 대통령인 집안의 구성원이나 한 번 대통령이 된 적이 있는 가문의 구성원은 피선거권에서 제외된다.

(프랑스) 헌법 제6조 및 제7조

제6조 대통령은 보통, 직접선거에 의하여 5년 임기로 선출한다. (후략)

제7조 대통령은 유효투표의 절대 과반수 획득에 의하여 선출된다. 제1차 투표에서 절대 과반수를 획득한 후보자가 없는 경우에는 그로부터 14일 후에 제2차 투표를 실시한다. 제1차 투표에서 더 많이 득표한 후보자가 사퇴한 경우에는 제1차 투표에서 최다 득표한 2인의 후보자만 제2차 투표에 참가할 수 있다. (후략)

9. 정당의 민주화 실현과 민의에 부합하는 선거제도 구축

1		정당 내부 민주주의 강화를 위한 공천 민주성 규정 도입

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제8조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.

②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.

주요 쟁점사항

정당의 공천이 민주적으로 이루어져야 한다는 원칙을 헌법에 명시할지 여부

주요 논거

선거제도가 합리적이어도 정당의 후보자 결정이 비민주적이면 선거민주주의 및 대의민주주의가 근본적으로 위협받게 되므로 헌법에 당내 경선의 의무적 실시 규정을 둘 필요

합의제 민주주의를 이루고 공천권의 폐해 등을 방지하기 위해 정당의 민주적 운영 원칙을 명시할 필요가 있으나, 당내 경선의 의무적 실시 규정은 법체계상 헌법에 규정하기보다는 법률에 규정하는 것이 바람직

개헌특위 논의 경과

헌법에 정당 운영의 민주성 원칙을 명시하는 방안에 대해서는 대체로 공감

다만, 당내 경선의 의무적 실시 규정을 헌법에 명시하기 보다는 공천의 민주성 원칙을 선언적으로 규정할 필요가 있다는 의견 개진

외국 입법례

(독일) 기본법 제21조제1항

정당은 국민의 정치적 의사형성에 협력한다. 정당의 설립은 자유이다. 정당의 내부질서는 민주주의 원칙에 부합하여야 한다. (후략)

(프랑스) 헌법 제4조

정당 및 정치단체는 선거권의 행사에 협력한다. 정당 및 정치단체는 자유롭게 결성되고 활동한다. 정당 및 정치단체는 국민주권 및 민주주의의 원리를 준수하여야 한다. (후략)

(스위스) 헌법 제137조

정당은 국민의 의견과 의사를 형성하는데 협력한다.

(터키) 헌법 제68조

시민은 정당을 결성할 권리를 가지며 제정된 절차에 따라 정당에 가입 및 탈퇴할 권리를 갖는다. 정당의 당원이 되기 위해서는 18세 이상이어야 한다. (중략) 정당은 사전 허가없이 결성될 수 있으며 헌법과 법률에 명시된 규정에 따라 그 활동을 추구해야 한다. (후략)

2		비례대표 선거원칙을 헌법에 명시할지 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제41조 ③ 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.

주요 쟁점사항

비례성을 강화한다는 선거제도 원칙을 헌법에 명시할지 여부

개헌특위 논의경과 및 주요 논거

헌법에 비례성 원칙을 선언적으로 명시할 필요가 있다는 의견에 대해서는 대체로 공감하나, 위헌 시비를 야기할 수 있고 국회의 재량권이 축소되므로 헌법에 명시하지 않고 법률에 위임하자는 소수 의견도 개진

다만, 헌법에 비례성 원칙을 명시하더라도 그 구체화 정도는 계속 논의가 필요하다는 의견 개진

외국 입법례

주요국 의원정수 및 비례대표 선출비율

구분		미 국	영 국	독 일	오스트리아	프랑스	일 본
의원 정수	상원	100명	785명	69명	62명	348명	242명
	하원	435명	650명	598명 (현재 631명)	183명	577명	475명
비례대표 선출		-	-	하원 중 299석(50%) + 조정의석	하원 전체(100%)	-	상원 중 96석(40%), 하원 중 180석(38%)

(오스트리아) 헌법 제26조제1항

국민의회는 연방국민에 의해 선거일에 만 16세인 남녀평등, 직접, 개인적, 자유 및 비밀 선거권에 의거하여 비례선거의 원칙에 따라 선출된다.

3		선거권 및 피선거권 연령 하향 여부를 헌법에 명시할지 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제24조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.

제25조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.

제헌헌법은 별도의 선거권 연령을 규정하지 않다가 제3차 개정헌법(1960년)에서 선거권 연령을 20세로 명시

제9차 개정헌법(1988년)에서 선거권 연령을 삭제

주요 쟁점사항

선거권 및 피선거권 연령 하향 여부 및 헌법 명시 여부

개헌특위 논의경과 및 주요 논거

선거권 및 피선거권 연령은 낮추되, 헌법에 명시하기 보다는 법률로 정해야 한다는 점에 대해서는 대체로 공감

다만, 선거권 연령을 18세로 헌법에 명시하자는 의견과, 대통령 피선거권(40세) 헌법규정(제67조④)도 삭제 또는 법률에 위임하자는 의견도 개진

외국 입법례

OECD 34개 회원국의 선거권 연령 현황

선거권 연령	선택국가		비고
16세	1개국	오스트리아	독일, 뉴질랜드, 스위스 일부 주(州)는 16세 슬로베니아는 고용된 경우는 16세
18세	32개국	그리스, 뉴질랜드, 네덜란드, 노르웨이, 독일, 덴마크, 룩셈부르크, 미국, 멕시코, 벨기에, 스웨덴, 스위스, 스페인, 슬로바키아, 슬로베니아, 아이슬란드, 아일랜드, 영국, 에스토니아, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 체코, 칠레, 캐나다, 터키, 핀란드, 포르투갈, 폴란드, 프랑스, 호주, 헝가리	일본의 선거권 연령하향 (20세→18세) : 2015. 6. 개정
19세	1개국	대한민국

(독일) 기본법 제28조제1항

(전략) 주, 크라이스(Kreis), 게마인데(Gemeinde)에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 크라이스, 게마인데의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제26조제1항

국민의회는 연방국민에 의해 선거일에 만 16세인 남녀평등, 직접, 개인적, 자유 및 비밀 선거권에 의거하여 비례선거의 원칙에 따라 선출된다.

(프랑스) 헌법 제3조

(전략) 시민적, 정치적 권리를 향유하는 모든 성년의 프랑스 국민은 법률이 정하는 바에 따라 선거권을 가진다.

(스위스) 헌법 제136조제1항 및 제2항

(1)  만 18세 이상의 모든 스위스인은 정신질환 또는 정신지체를 이유로 행위능력이 없지 아니하는 한, 연방 문제에 있어서 참정권을 가진다. 참정권을 가진 스위스 국민 모두는 동등한 정치적 권리와 의무를 가진다.
(2) 모든 스위스인은 국민의회 선거 및 연방투표에 참여하고, 연방 문제에 대하여 국민발안 및 국민투표 요구를 발의･서명할 수 있다.

10. 사법부 독립과 기본권 보장을 위한 사법부 구성방식 및 권한 개선

1		대법원 및 헌법재판소 구성방식 개선

(1) 대법관과 헌법재판관 추천을 위한 헌법기구로 인사추천위원회 도입 방안

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제104조 ②대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

제111조 ②헌법재판소는 법관의 자격을 가진 9인의 재판관으로 구성하며, 재판관은 대통령이 임명한다.

③제2항의 재판관중 3인은 국회에서 선출하는 자를, 3인은 대법원장이 지명하는 자를 임명한다.

(대법관 임명에 관한 헌법 연혁) 제3차 개정헌법(1960년):법관의 자격이 있는 자로써 조직되는 선거인단 선거‧대통령 확인 → 제5차 개정헌법(1962년):대법원장이 법관추천회의의 동의를 얻어 제청‧ 대통령 임명 → 제8차 개정헌법(1972년):대법원장 제청‧대통령 임명

(헌법재판소 재판관 임명에 관한 헌법 연혁) 제3차 개정헌법(1960년) 대통령, 대법원, 참의원이 각 3인씩 선임

주요 쟁점사항

대법관과 헌법재판소 재판관 임명 절차에 인사추천위원회 도입 여부

주요 논거

(도입 필요) 인사추천위원회 도입을 통하여 임명권자의 권한을 분산하고 대법관과 헌법재판소 재판관의 독립성과 중립성 보장 가능

(도입 유보) 현행 헌법에 따르면 국회 선출 및 대통령 임명 등으로 사법기관 구성에 대한 민주적 정당성을 확보할 수 있다는 점에서 인사추천위원회 도입 유보

개헌특위 논의 경과

대법관, 헌법재판소 재판관의 임명 절차에 인사추천위원회 제도 도입 필요성에 대한 공감대 형성 ① 헌법기관 구성원의 임명 절차와 헌법기관장의 선임 절차를 종합적으로 연계하여 검토할 필요가 있다는 의견 ② 인사추천위원회의 경우 전문성, 정치적 중립성, 민주적 정당성의 측면 등을 고려하여 운용 가능하도록 설계하여야 한다는 의견 제시

외국 입법례

해당 국가	대법관 임명 방식
독일	5개의 연방최고법원 법관은 연방법무장관과 법관선출법에 근거한 법관선출위원회의 공동추천에 따라 연방대통령이 임명 ※ 법관선출위원회: 16명의 주별 주무장관과 연방의회에서 선출한 16명으로 구성
프랑스	최고사법위원회 법관분과위원회가 파기원(민·형사 최고법원) 재판관 임명 제청→대통령 임명 ※ 최고사법위원회 법관분과위원회: 파기원장이 주재, 법관 5인·검찰관 1인·국사원(최고 행정법원)이 지명한 국사원 위원 1인·변호사 1인 및 의회·사법부·행정부에 속하지 않는 6인으로 구성(6인은 대통령, 하원의장 및 상원의장이 각각 2인씩 지명)
오스트리아	최고재판소 인사위원회 추천→연방정부 제청→연방대통령이 임명 ※ 최고재판소 인사위원회: 대법원장, 부대법원장 1인, 대법관 3인으로 구성
영국	선출위원회에서 1명의 후보자를 법무부 장관에게 추천→법무부장관이 재검토요구/거부 또는 수상에게 보고→여왕이 임명 ※ 선출위원회: 대법원장(위원장), 부대법원장, 법관인사위원회 위원 1명, 스코틀랜드 법관인사위원회 위원 1명, 북아일랜드 법관인사위원회 위원 1명으로 구성. 상설위원회 아닌 임시위원회로 운영

해당 국가	헌법재판소 재판관 임명 방식
독일	연방의회와 연방참의원에서 각 8인 선출
오스트리아	소장, 부소장, 재판관 6인은 연방정부. 재판관 3인은 연방하원, 재판관 3인은 연방상원에서 각각 제청하여 연방대통령이 임명

(독일) 기본법 제94조제1항 및 제95조

제94조 (1)연방헌법재판소는 연방 법관 및 그 밖의 구성원으로 구성된다. 연방헌법재판소 재판관은 각각 2분의 1을 연방의회 및 연방참사원에서 선출한다. 연방헌법재판소 재판관은 연방의회, 연방참사원, 연방정부, 그리고 이에 상응하는 주의 기관에 속할 수 없다.

제95조 (1) 일반재판, 행정재판, 재정재판, 노동재판 및 사회재판을 위하여, 연방은 최고법원으로 연방일반법원, 연방행정법원, 연방재정법원, 연방노동법원 및 연방사회법원을 설치한다.

(2) 위 각 법원의 법관의 임명에 관하여는 각 분야의 주무 연방장관이 주의 각 분야의 주무 장관 및 연방의회에서 선출되는 동수의 의원으로 구성하는 법관선출위원회와 공동으로 결정한다.

(미국) 연방헌법 제2조제2항

(전략) 대통령은 대사, 그 밖의 공사 및 영사, 연방대법원 판사, 그리고 그 임명에 관하여 이 헌법에 특별규정이 없으나, 법률로써 정하는 그 밖의  모든 미국 관리를 지명하여 상원의 권고와 동의를 얻어 임명한다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제86조 및 제147조제2항

제86조 (1) 이 헌법에서 달리 규정되어 있지 않은 한 법관은 연방정부의 제청에 따라 연방대통령에 의해서 임명되거나 연방대통령의 위임을 근거로 관할 연방장관에 의해 임명된다. 연방정부나 연방장관은 법원조직법에 따라 이것을 위해서 임명된 평의회의 임명제청을 얻어야 한다.

(2) 관할 연방장관에게 제출되고 그에 의해 연방정부에 이첩된 임명제청은 충분한 지원자가 있는 한 최소 3명을 포함해야 하지만, 한 개 이상의 직책이 임명되어야 할 경우에는 임명되는 법관보다 적어도 두 배의 인원을 포함해야 한다.

제147조 (2) 헌법재판소의 소장, 부소장 기타 6인의 법관 및 3인의 대리재판관은 연방정부의 제청을 받아 연방대통령이 임명한다. 이들 헌법재판소 재판관과 대리재판관은 법관, 행정공무원 및 법과대학교수 중에서 선임하여야 한다. 나머지 재판관 6인과 대리재판관 3인 중, 3인의 재판관과 2인의 대리재판관에 대해서는 하원의 제청을, 나머지 3인의 재판관과 1인의 재판관에 대해서는 상원의 제청을 받아, 연방대통령이 임명한다. 3인의 재판관과 2인의 재판관은 연방수도인 빈(Wien) 밖에 그 주소를 두어야 한다. 재판관 또는 대리재판관으로 임명된 복무 중인 행정공무원은, 자신의 봉급이 배제된 채, 그 직에서 물러나야 한다. 대리재판관으로 임명된 행정공무원이 모든 지시에 구속되는 활동으로부터 면제된 경우, 그 면제 기간 동안, 동 행정공무원에 대해서는 그러하지 아니하다.

(프랑스) 헌법 제56조제1항 및 제65조

제56조 (1) 헌법위원회는 9명의 위원으로 구성되고, 그 임기는 9년이며 연임할 수 없다. 헌법위원회는 3년마다 3분의 1이 갱신된다. 대통령, 하원의장, 상원의장이 각각 3인의 위원을 임명한다. 제13조 마지막 항에 규정된 절차는 위 임명과정에 적용된다. 각 원 의장이 결정한 임명내용은 해당원의 소관 상임위원회만의 의견에 따른다.

제65조 (1) 최고사법위원회는 법관분과위원회와 검사분과위원회로 구성된다.

(2) 법관분과위원회는 대법원장이 주재한다. 법관분과위원회는 판사 5인, 검사 1인, 국사원에서 지명한 국사위원 1인, 변호사 1인 및 의회나 사법부 또는 행정부에 소속되지 아니하는 일정한 자격을 갖춘 6인의 인사로 구성된다. 이 6인은 대통령과 양원의장이 각각 2인씩 지명한다. 이 지명과정에서 제13조 마지막 항에서 규정한 절차가 적용될 수 있다. 각 의장의 지명에 대해 해당 원의 소관 상임 위원회의 의견을 구한다.

(4) 최고사법위원회 법관분과위원회는 대법원 판사·고등법원장·지방법원장의 임명을 제청한다. 이 외의 판사는 법관분과위원회의 동의 하에 임명한다.

(스페인) 헌법 제159조제1항 및 160조

제159조 (1) 헌법재판소는 국왕이 임명하는 12인의 재판관에 의하여 구성된다. 그 중 4인은 의원 5분의 3의 다수에 의하여 하원이 추천하고, 4인은 의원 4분의 3의 다수에 의하여 상원이 추천하며, 2인은 내각이 추천하고, 나머지 2인은 사법부 총평의회가 추천한다.

제160조 헌법재판소장관은 동 재판소 재판관 전원의 추천에 의하여 그 재판관 중에서 국왕이 임명하고, 임기는 3년으로 한다.

(포르투갈) 헌법 제222조제1항

(1) 헌법재판소는 13명의 재판관들로 구성되며 그 중 10명은 의회가 임명하고 나머지 3명은 그 10명의 재판관들에 의해 공동으로 선출된다.

(2) 대법원장과 헌법재판소장 호선제 도입 방안

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제104조 ①대법원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

제111조 ④헌법재판소의 장은 국회의 동의를 얻어 재판관중에서 대통령이 임명한다.

(대법원장 임명 절차 연혁) 제헌헌법 대통령 임명‧국회 승인
→ 제3차 개정헌법(1960년):법관의 자격이 있는 자로써 조직되는 선거인단 선거‧대통령 확인
→ 제5차 개정헌법(1962년):법관추천회의 제청‧국회 동의‧대통령 임명
→ 제7차 개정헌법(1972년):국회 동의‧대통령 임명

(헌법재판소장 임명 절차 연혁) 헌법재판소는 제3차 개정헌법과 현행 헌법에 도입된 제도로 제3차 개정헌법은 심판관은 대통령, 대법원, 참의원이 각3인씩 선임한다고 정하였음.

주요 쟁점사항

법관 관료화 방지를 위하여 호선제를 도입할지 여부
- 호선제 도입시 추첨제 채택 여부
- 헌법재판소장을 헌법재판소 재판관 중에서 선임하는 것과 같이 대법원장 또한 ‘대법관’ 중에서 선임할지 여부

대법원장·헌법재판소장을 대법관·헌법재판소 재판관과 같은 인사추천위원회 추천 절차로 임명할지 여부

주요 논거

(호선제 도입) 대법원장 권력집중 문제의 개선과 수평적 법원·헌법재판소 질서의 확립, 중립적 인사 보장을 위하여 호선제 도입

호선제(돌아가며 선정)에도 여러 유형이 있는바, 투표제가 아닌 추첨제를 도입하면 기관 내부의 정치화 폐해 등을 우려하지 않아도 될 것임

(인사추천위원회 추천절차 도입) 대법원장과 대법관, 헌법재판소장과 헌법재판소 재판관을 같은 인사추천위원회 추천절차를 통해 임명하여 공정성을 확보하고 대법원장의 대법관 인사 개입 방지

개헌특위 논의 경과

중립적 인사 보장, 헌법기관 관료화 등을 위한 대법원장·헌법재판소 소장 선임절차의 개선 필요성 확인

호선제 도입에 대하여 ① 헌법기관 구성원의 관료화 및 권력집중 방지를 통해 사법부 내 독립과 기관내 민주화를 달성할 수 있는 호선제를 도입하자는 의견, ② 호선제를 도입하되 대법원장의 경우 헌법재판소 소장과 같이 대법관 중에서 임명하는 전제 하에 호선제를 도입하자는 의견, ③ 호선제 도입 시 내부의 정치화, 지역주의 첨예화 등을 방지하기 위하여 ‘추첨제’로 호선함으로써 호선제의 단점을 교정하자는 보충 의견 제시

인사추천위원회 도입과 관련하여 헌법기관 구성원과 헌법기관장을 동일한 절차로 임명하여 헌법기관장의 권한을 분산할 수 있고 중립적인 인사와 사법기관의 전문성과 공정성 제고를 위하여 인사추천위원회 도입이 필요하다는 의견 제시

외국 입법례

해당 국가	대법원장 임명 방식
미국	대통령 지명, 상원 인준, 대통령 임명
일본	내각 지명, 국왕 임명
스페인	사법부 총평의회 최고재판소장관 제청, 국왕이 임명 ※ 사법부 총평의회 : 양원에서 각각 재판관 6인(총 12인), 경력 15년 이상 법조인 4인(총 8인)씩 선출
벨기에	사법고등평의회 내 지명·임명위원회가 대법원장 임용후보자 지명, 국왕 임명 ※ 사법고등평의회 : 사법관 22인과 의회에서 임명된 비사법관 22인으로 구성
포르투갈	대법관들이 대법원장을 선출

일본) 헌법 제6조제1항 및 제79조

제6조 (1) 천황은 내각의 지명에 따라 최고재판소의 장인 재판관을 임명한다.

제79조 (1) 최고재판소는 그 장인 재판관 및 법률이 정하는 수의 그 밖의 재판관으로 구성하고, 그 장인 재판관 이외의 재판관은 내각에서 임명한다. (2) 최고재판소의 재판관 임명은 임명 후 최초로 실시되는 중의원 의원 총선거에서 국민심사에 회부하고,  10년이 경과한 후 최초로 실시되는 중의원 의원 총선거에서 다시 국민심사에 회부하며, 그 이후도 이와 마찬가지로 한다. (3) 제2항의 경우 투표자의 다수가 재판관의 파면에 찬성한 때에는 그 재판관은 파면된다. (4) 국민심사에 관한 사항은 법률로 정한다. (5) 최고재판소의 재판관은 법률이 정하는 연령에 달한 때에 퇴직한다. (6) 최고재판소의 재판관은 모두 정기적으로 상당액의 보수를 받는다. 보수는 재임 중에 감액할 수 없다.

미국 연방헌법 제2조제2항

(전략) 대통령은 대사, 그 밖의 공사 및 영사, 연방대법원 판사, 그리고 그 임명에 관하여 이 헌법에 특별규정이 없으나, 법률로써 정하는 그 밖의  모든 미국 관리를 지명하여 상원의 권고와 동의를 얻어 임명한다. (후략)

프랑스 헌법 제56조제3항

헌법위원장은 대통령이 임명한다. 헌법위원장은 가부동수(可否同數)인 경우 재결권(casting vote)을 가진다.

포르투갈 헌법 제210조제2항 및 제222조제4항

제210조 (2) 대법관들은 대법원장을 선출한다.

제222조 (4) 헌법재판소장은 헌법재판소 재판관들이 선출한다.

스페인 헌법 제123조제2항

최고재판소장은 법률이 정하는 방식으로 사법부 총평의회의 제청에 의하여 국왕이 임명한다.

2		대법원장의 인사권의 제한

(1) 대법원장의 대법관 제청권 폐지 방안

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제104조 ② 대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

제3차 개정헌법(1960년):법관의 자격이 있는 자로써 조직되는 선거인단 선거‧대통령 확인

제5차 개정헌법(1962년):대법원장이 법관추천회의의 동의를 얻어 제청‧ 대통령 임명

제8차 개정헌법(1972년):대법원장 제청‧대통령 임명
[※ (현행) 대법관후보추천위원회(대법원 산하, 대법원장이 위원 임명․위촉, 기속력 없음) 추천 → 대법원장 제청 → 국회 동의 → 대통령 임명]

주요 쟁점사항

대법원장의 대법관 제청권을 폐지할지 여부

주요 논거

(폐지 필요) 대법관 임명의 주도권을 대법원장이 갖기 때문에 그 한도에서 적격자 폭이 좁아지고 대법원장을 중심으로 한 법원의 수직적 질서가 형성되어 법원이 관료화될 수 있으므로 대법원장의 대법관 제청권을 폐지하여야 함.

(폐지 유보) 대법원장 임명에 이미 국민적 정당성의 양축인 국회 동의, 대통령 임명권이 반영되었으므로 대법원 구성에 있어 대법원장의 대법관 제청권 유지 필요

개헌특위 논의 경과

대법원장의 대법관 제청권 폐지에 대하여 대체로 공감

외국 입법례

(독일) 기본법 제95조

(1) 일반재판, 행정재판, 재정재판, 노동재판 및 사회재판을 위하여, 연방은 최고법원으로 연방일반법원, 연방행정법원, 연방재정법원, 연방노동법원 및 연방사회법원을 설치한다.

(2) 위 각 법원의 법관의 임명에 관하여는 각 분야의 주무 연방장관이 주의 각 분야의 주무 장관 및 연방의회에서 선출되는 동수의 의원으로 구성하는 법관선출위원회와 공동으로 결정한다.

(미국) 연방헌법 제2조제2항

(전략) 대통령은 대사, 그 밖의 공사 및 영사, 연방대법원 판사, 그리고 그 임명에 관하여 이 헌법에 특별규정이 없으나, 법률로써 정하는 그 밖의  모든 미국 관리를 지명하여 상원의 권고와 동의를 얻어 임명한다. (후략)

(오스트리아) 헌법 제86조

(1) 이 헌법에서 달리 규정되어 있지 않은 한 법관은 연방정부의 제청에 따라 연방대통령에 의해서 임명되거나 연방대통령의 위임을 근거로 관할 연방장관에 의해 임명된다. 연방정부나 연방장관은 법원조직법에 따라 이것을 위해서 임명된 평의회의 임명제청을 얻어야 한다.

(2) 관할 연방장관에게 제출되고 그에 의해 연방정부에 이첩된 임명제청은 충분한 지원자가 있는 한 최소 3명을 포함해야 하지만, 한 개 이상의 직책이 임명되어야 할 경우에는 임명되는 법관보다 적어도 두 배의 인원을 포함해야 한다.

(프랑스) 헌법 제65조

(1) 최고사법위원회는 법관분과위원회와 검사분과위원회로 구성된다.

(2) 법관분과위원회는 대법원장이 주재한다. 법관분과위원회는 판사 5인, 검사 1인, 국사원에서 지명한 국사위원 1인, 변호사 1인 및 의회나 사법부 또는 행정부에 소속되지 아니하는 일정한 자격을 갖춘 6인의 인사로 구성된다. 이 6인은 대통령과 양원의장이 각각 2인씩 지명한다. 이 지명과정에서 제13조 마지막 항에서 규정한 절차가 적용될 수 있다. 각 의장의 지명에 대해 해당 원의 소관 상임 위원회의 의견을 구한다.

(4) 최고사법위원회 법관분과위원회는 대법원 판사·고등법원장·지방법원장의 임명을 제청한다. 이 외의 판사는 법관분과위원회의 동의 하에 임명한다.

(2) 대법원장의 헌법재판관 및 중앙선거관리위원회 위원 지명권 폐지 방안

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제111조 ③제2항의 재판관중 3인은 국회에서 선출하는 자를, 3인은 대법원장이 지명하는 자를 임명한다.

제114조 ②중앙선거관리위원회는 대통령이 임명하는 3인, 국회에서 선출하는 3인과 대법원장이 지명하는 3인의 위원으로 구성한다. 위원장은 위원중에서 호선한다.

헌법재판소 재판관의 경우 제3차 개정헌법(1960년)은 대통령, 대법원, 참의원이 각 3인씩 선임하였음

주요 쟁점사항

대법원장의 헌법재판관 및 중앙선거관리위원회 위원 지명권을 폐지할지 여부
- 헌법재판소 재판관 임명 절차에 인사추천위원회 제도 도입 여부와 연동하여 논의

주요 논거

(지명권 폐지) 선출직이 아니어서 국민적 정당성을 직접 확보하지 않은 대법원장이 다른 헌법기관 구성원의 지명권을 갖는 것은 헌법기관 구성의 민주적 정당성 측면에서 적합하지 않고, 대법원장이 대법관 중에서 지명한 위원이 중앙선거관리위원회 위원장이 되는 관례도 헌법기관 사이의 독립성을 위하여 개선해야할 필요가 있음.

(지명권 유지) 헌법재판소와 중앙선거관리위원회는 헌법과 선거법의 적용 및 해석을 책임지고 있으므로 법적 전문성 제고가 필요하고, 현행방식은 입법부·행정부·사법부가 각각 3분의 1식 관여하도록 되어 있다는 점에서 권력분립원칙에도 부합하므로 유지하는 것이 바람직함.

개헌특위 논의 경과

대법원장의 지명권 삭제에 대하여 대부분 공감, 헌법재판소 재판관 임명 절차에 인사추천위원회의 추천절차를 도입할 경우에는 대법원장의 지명권은 당연 삭제될 것이므로 이와 연계하여 논의하여야 한다는 의견 제시

외국 입법례

(오스트리아) 헌법 제147조제2항

헌법재판소의 소장, 부소장 기타 6인의 법관 및 3인의 대리재판관은 연방정부의 제청을 받아 연방대통령이 임명한다. 이들 헌법재판소 재판관과 대리재판관은 법관, 행정공무원 및 법과대학교수 중에서 선임하여야 한다. 나머지 재판관 6인과 대리재판관 3인 중, 3인의 재판관과 2인의 대리재판관에 대해서는 하원의 제청을, 나머지 3인의 재판관과 1인의 재판관에 대해서는 상원의 제청을 받아, 연방대통령이 임명한다. 3인의 재판관과 2인의 재판관은 연방수도인 빈(Wien) 밖에 그 주소를 두어야 한다. 재판관 또는 대리재판관으로 임명된 복무 중인 행정공무원은, 자신의 봉급이 배제된 채, 그 직에서 물러나야 한다. 대리재판관으로 임명된 행정공무원이 모든 지시에 구속되는 활동으로부터 면제된 경우, 그 면제 기간 동안, 동 행정공무원에 대해서는 그러하지 아니하다.

(프랑스〉헌법 제56조제1항

헌법위원회는 9명의 위원으로 구성되고, 그 임기는 9년이며 연임할 수 없다. 헌법위원회는 3년마다 3분의 1이 갱신된다. 대통령, 하원의장, 상원의장이 각각 3인의 위원을 임명한다. 제13조 마지막 항에 규정된 절차는 위 임명과정에 적용된다. 각 원 의장이 결정한 임명내용은 해당원의 소관 상임위원회만의 의견에 따른다.

(스페인) 헌법 제159조제1항 및 160조

제159조 (1) 헌법재판소는 국왕이 임명하는 12인의 재판관에 의하여 구성된다. 그 중 4인은 의원 5분의 3의 다수에 의하여 하원이 추천하고, 4인은 의원 4분의 3의 다수에 의하여 상원이 추천하며, 2인은 내각이 추천하고, 나머지 2인은 사법부 총평의회가 추천한다.

제160조 헌법재판소장관은 동 재판소 재판관 전원의 추천에 의하여 그 재판관 중에서 국왕이 임명하고, 임기는 3년으로 한다.

(포르투갈) 헌법 제22조제1항

헌법재판소는 13명의 재판관들로 구성되며 그 중 10명은 의회가 임명하고 나머지 3명은 그 10명의 재판관들에 의해 공동으로 선출된다.

(3) 대법원장의 대법관 아닌 법관 임명권 폐지 또는 제한 방안

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제104조 ③ 대법원장과 대법관이 아닌 법관은 대법관회의의 동의를 얻어 대법원장이 임명한다.

제5차 개정헌법(1962년)에서는 대법관 아닌 법관을 대법원판사회의 의결을 거쳐 대법원장이 임명하였으며 제8차 개정헌법(1972년)은 대법원장이 임명함

주요 쟁점사항

대법원장에게 집중된 대법관 아닌 법관(이하 ‘일반법관’) 임명권을 폐지하거나 분산하는 방안을 도입할지 여부
- 일반법관 임명절차 개선에 관하여 ① 헌법에 법관인사추천위원회, 각급 법원 단위에서의 법관 채용제도 규정 또는 ② 법원조직법 등 법률사항으로 위임 여부 등 방안 함께 논의

주요 논거

(대법원장의 일반법관 임명권 폐지) 대법원장의 일반법관 임명권으로 인하여 법관의 법원 내부권력으로부터의 독립이 위협을 받고 있고 법관들이 재판업무에서 자신들의 임명권자를 의식하고 자기 통제를 할 가능성이 있으므로 폐지 필요

(대법원장의 일반법관 임명권 유지) 대법원장에게 일반법관에 대한 인사권이 있다고 하여 대법원장이 재판에 관여한다고 보기 어렵고 일반법관의 인사권을 각급 법원에 부여한다고 하여 현행보다 공평한 인사를 담보하지 못하므로 현행대로 유지

개헌특위 논의 경과

대법원장의 일반법관에 대한 임명권한의 분산 필요성에 대하여는 대체로 공감, 분산 방법에 대하여 ① 법관추천위원회의 추천 절차를 도입하자는 의견, ② 법관인사에 대하여는 법률로 규율하여야 한다는 의견, ③ 각급 법원단위에서 법관을 채용하되 임명방식을 헌법에 규정하자는 의견 제시

외국 입법례

(프랑스) 헌법 제65조

(4) 최고 사법위원회 법관분과위원회는 대법원 판사·고등법원장·지방법원장의 임명을 제청한다. 이 외의 판사는 법관분과위원회의 동의 하에 임명한다.

(핀란드) 헌법 제102조

종신직 판사는 법률이 정한 절차에 따라 대통령이 임명한다. 다른 판사의 임명에 관해서는 법률로 정한다.

(이탈리아) 헌법 제14조 및 제105조

(전략) 최고사법회의는 대통령이 주재한다. 초대 대법원장과 검찰총장은 최고사법회의의 당연직 구성원이다. 구성원 3분의 2는 다양한 범주에 속한 모든 일반 판사 중에서 선출하고, 3분의 1은 양원합동회의가 15년 경력의 법학 교수와 변호사 중에서 선출한다. 최고사법회의는 의회가 지명한 구성원 중에서 부의장을 선출한다. 선출된 구성원의 임기는 4년이고 연임할 수 없다. 이들은 재임 중 변호사 명부에 등록되거나 의회 또는 주의회에서 일할 수 없다.

최고사법회의는 사법부 규칙에 따라 판사의 임용, 배치, 전보, 승진, 징계를 관할한다.

(포르투갈) 제217조제1항 및 제218조

(1) 법원 판사의 임명, 배정, 전보 및 승진과 법원 판사에 대한 징계 조치의 집행은 법률에 규정된 바에 따라 최고 사법평의회의 책임에 속한다.

(1) 최고사법평의회의 의장은 대법원장이 담당하며 최고사법평의회의 조직은 다음에 열거한 위원들로 구성한다.
a) 대통령이 임명하는 위원 2명
b) 의회가 선출하는 위원 7명
c) 비례대표의 원칙에 의거해 동료 판사들이 선출하는 판사 7명

(2) 판사들이 향유하는 보장 사항을 규율하는 규칙은 최고사법평의회의 모든 위원들에게 적용한다.

(3) 최고사법평의회의 위원으로 임명할 법원공무원들은 법률로 규정할 수 있으며 각 경우에서 이러한 법원공무원들은 동료 법원공무원들에 의해 위원으로 선출된다. 이러한 위원들은 법원공무원들의 전문적인 공적에 대한 평가 및 그들에 대한 징계 조치의 집행 등에 관한 사안의 심의 및 표결 절차에만 참여한다.

3		헌법재판관 자격제한 완화

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제111조 ②헌법재판소는 법관의 자격을 가진 9인의 재판관으로 구성하며 (후략)

헌법재판소 제도를 처음 도입한 제2공화국 헌법(1960년)에서는 심판관 자격을 법률에서 정하도록 위임함.

제3공화국 헌법(1962년)에서 헌법재판소 제도가 폐지되었고, 현행 헌법(1987년)에서 부활하였는바, 현행 헌법은 법관의 자격을 가진 자가 재판관이 될 수 있도록 함.

주요 쟁점사항

헌법재판소 구성의 다양성을 확보하기 위해서 법관의 자격을 가지지 않은 자도 헌법재판관이 될 수 있도록 자격을 완화할지 여부

주요 논거

(자격 완화) 헌법재판관 자격을 완화하여 가령, 헌법학 교수나 국정운영의 경륜이 풍부한 자가 재판관이 될 수 있도록 한다면 법관들끼리 평의할 때에 비하여 보다 다양한 관점을 바탕으로 한 풍성한 검토와 토론이 이루어질 수 있을 것임.

(현행 유지) 헌법재판도 재판이므로 헌법재판관은 법에 대한 전문소양을 갖춘 자여야 하는바 법관의 자격을 요구할 필요가 있고, 향후 로스쿨제도가 정착하면 다양한 경력을 갖춘 법조인이 양성될 것이므로 자격을 완화하지 않더라도 헌법재판소 구성의 다양성이 확보될 수 있을 것임.

개헌특위 논의 경과

① 헌법재판소 인적 구성의 다양성을 위해서 재판관 일부를 법관 자격이 없는 자에게 개방하자는 의견에 대체로 공감하였으나, ② 헌법재판도 재판이므로 재판관 전원에게 법관 자격을 요구해야 한다는 의견도 개진됨.

외국 입법례

주요국 헌법재판관 자격요건

국 가	헌법재판관 자격요건
독 일	법관법에 따른 법관 자격 또는 통일조약에 따른 법조인 면허 필요 각 부 재판관 8인 중 3인은 연방최고법원에 최소 3년 이상 근무한 법관 중에서 선출 (연방헌법재판소법)
오스트리아	법학·정치학 과정을 이수한 자로서 관련직에 10년 이상 종사한 자 소장, 부소장과 재판관 6인은 법관·행정공무원·법학교수 중에서 선임
이탈리아	상급법원의 전·현직 판사, 20년 이상 경력을 가진 교수와 변호사 중에서 선정
스페인	15년 이상 경력을 가진 재판관, 검찰관, 대학교수, 공무원 및 변호사 중에서 임명

(오스트리아) 헌법 제147조제1항부터 제5항까지

(1) 헌법재판소는 소장 1인, 부소장 1인, 기타 재판관 12인 및 예비재판관 6인으로 구성된다.

(2) 헌법재판소의 소장, 부소장 기타 6인의 재파노간 및 3인의 예비재판관은 연방정부의 제청을 받아 연방대통령이 임명한다. 이들 헌법재판소 재판관과 예비재판관은 법관, 행정공무원 및 법과대학교수 중에서 선임하여야 한다. (후략)

(3) 헌법재판소의 소장, 부소장 및 기타 재판관과 예비재판관은 법학 또는 법학및국가학의 학부과정을 수료하고, 그 수료를 요건으로 하는 직에 최소 10년 동안 종사한 자이어야 한다.

(4) 연방정부 또는 주정부의 구성원, 그 밖의 하원, 상원 또는 기타 일반대의기관의 구성원은 헌법재판소의 구성원이 될 수 없다. 일정한 입법기간 또는 재직기간 동안 선출된 대의기관 구성원에 대해서는, 그 자가 임기만료 전에 사임한 경우에도 입법기간 또는 재직기간의 만료시까지 헌법재판소 구성원으로서의 겸직은 인정되지 아니하다. 끝으로 정당의 당원이나 기타 직원인 자는 헌법재판소의 구성원이 될 수 없다.

(5) 제4항에 규정된 직무 중 어느 하나의 직무에 최근 5년간 종사한 적이 있는 자는 헌법재판소의 소장 또는 부소장에 임명될 수 없다.

(이탈리아) 헌법 제135조

헌법재판소는 15명의 재판관으로 구성되며 (중략) 헌법재판소 재판관은 퇴직 판사를 포함한 통상 및 행정 상급법원의 판사, 20년 이상의 경력을 가진 교수와 변호사 중에서 선정한다. (후략)

(스페인) 헌법 제159조

(1) 헌법재판소는 국왕이 임명하는 12인의 재판관에 의하여 구성된다. (후략)

(2) 헌법재판소의 재판관은 15년 이상의 전문경력을 가진 유능한 재판관, 검찰관, 대학교수, 공무원 및 변호사 중에서 임명한다.

4		평시 군사법원 폐지 및 비상계엄 시 일부 군사재판 단심규정 폐지 방안

(1) 평시 군사법원 폐지

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제110조 ① 군사재판을 관할하기 위하여 특별법원으로서 군사법원을 둘 수 있다.

② 군사법원의 상고심은 대법원에서 관할한다.

③ 군사법원의 조직·권한 및 재판관의 자격은 법률로 정한다.

제2차 개정헌법(1954년)에서 군사재판을 관할하는 군법회의 제도를 도입함.

현행헌법(1987년)에서 명칭을 군사법원으로 변경함.

주요 쟁점사항

평시 군사법원을 폐지하고 군 관련 사건도 일반법원에서 재판하도록 할지 여부

주요 논거

(평시 군사법원 폐지) 현재 군사법원 사건의 대부분은 일반형사사건으로서 군 조직과 관련한 특수한 범죄는 1∼2%에 불과하고, 군판사·군검사·법무참모가 순환보직하는 구조에서 재판의 독립이 우려되며, 군대 내 비리나 폭력사건이 축소·은폐될 위험까지 있는바 평시 군사법원을 폐지함이 타당함.

(현행 유지) 최근 군사법원법을 개정하여 군사법원 규모를 축소하고 일반장교가 재판에 참여하는 심판관제도는 예외적으로만 운영하도록 개선하였는바, 앞으로도 군사법원 폐해는 법률개정을 통해 해소할 수 있으며, 휴전상황이라는 엄중한 안보현실에서 군 특수성을 반영한 평시 군사법원제도 자체는 유지할 필요가 있음.

개헌특위 논의 경과

① 평시 군사법원제도가 폐해는 크고 필요성은 적으므로 폐지해야 한다는 의견에 대체로 공감하였으나, ② 엄중한 안보현실에서 평시 군사법원 폐지는 신중히 검토해야 한다는 의견도 개진됨.

외국 입법례

각국 군사법원 유형 개관

장영수, “군 사법제도 개혁의 요청과 군사법원의 발전방향”, 「고려법학」제56호, 2010, 349쪽; 송광섭, “군사법제도의 개선방안”, 「형사법연구」제24호, 2005, 357․358쪽 참조

유 형	국 가	특 징
군사법원 운영국	미국, 영국, 스위스, 폴란드, 스페인, 터키 등	일반법원과 별개로 특별법원으로서의 군사법원 설치 미국은 1심만 현역 장교인 군 판사가 담당, 항소심은 대통령이 임명하는 종신직 민간 군판사가 담당
비운영국	오스트리아, 일본, 독일, 스웨덴 등	일반법원에서 군사재판 담당 독일의 경우 군사법원 설치에 대한 근거를 기본법에 두고 있으나 실제로 설치하지 않음.
혼합형	프랑스, 핀란드, 네덜란드, 노르웨이 등	일반법원에서 특별부를 두거나 재판관의 일부를 군인으로 구성

(독일) 기본법 제96조제2항

연방은 군대를 위한 군형사법원을 연방법원으로 설치할 수 잇따. 군형사법원은 방위사태의 경우 및 외국에 출병하거나 승선하고 있는 군대의 소속원에 대하여만 형사재판권을 행사할 수 있다. 자세한 사항은 연방법률로 정한다. 이 법원은 연방 법무부장관의 소관 분야에 속한다. 군형사법원의 전임법관은 법관의 자격을 가져야 한다.

(오스트리아) 헌법 제84조

군사재판권은 - 전시를 제외하고는 - 폐지한다.

(스페인) 헌법 제117조제5항

사법단일의 원칙(El principle de unidad jurisdiccional)은 재판소의 조직 및 운영의 기본원칙이다. 법률은 엄밀하게 군사적 영역에 속하는 사항과 계엄의 경우에 이루어지는 재판권의 행사에 관하여 헌법의 원칙에 따라 규정한다.

(이탈리아) 헌법 제103조

군사법원은 전시에 법률에 따른 관할권을 가진다. 평상시에는 군인의 군사 범죄만 관할한다.

(2) 비상계엄 시 일부 군사재판 단심(單審)규정 폐지

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제110조 ④ 비상계엄하의 군사재판은 군인·군무원의 범죄나 군사에 관한 간첩죄의 경우와 초병·초소·유독음식물공급·포로에 관한 죄 중 법률이 정한 경우에 한하여 단심으로 할 수 있다. 다만, 사형을 선고한 경우에는 그러하지 아니하다.

제5차 개정헌법(1962년)에서 비상계엄하 군사재판 일부에 대한 단심제를 도입함.

현행헌법(1987년)에서 사형 선고시 단심금지 규정을 추가함.

주요 쟁점사항

비상계엄 하 일부 군사재판에 대한 단심규정을 폐지할지 여부

주요 논거

(단심제 폐지) 적정한 재판절차의 보장은 기본적 인권 보호와 적법한 국가작용을 담보하기 위해 필수적이며 현대국가에서 헌법에 단심재판을 허용하는 경우는 찾기 어렵다는 점을 고려하여 단심규정은 삭제하는 것이 타당함.

(현행 유지) 전시 및 국가비상사태에서는 국가 존립이 최우선인바 단심재판제도는 전투력 집중을 위해 필요한 측면이 있고, 대상이 군인, 군무원, 군 전력을 심히 훼손하는 범죄를 범한 자로 한정되어 있는 점을 고려하여 현행 제도 존치 필요.

개헌특위 논의 경과

① 기본적 인권 보호를 위해 단심재판 규정은 폐지해야 한다는 의견에 대체로 공감하였으나, ② 엄중한 안보현실에서 실제 사례 등을 살펴본 후 폐지 여부를 신중히 검토해야 한다는 의견도 개진됨.

외국 입법례

헌법에 단심재판을 규정한 입법례는 찾아보기 어려움

5		검찰총장 인사추천위원회 및 검사장 주민직선제 도입방안

(1) 검찰총장 인사추천위원회 도입방안

현행 헌법

제89조 다음 사항은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.

16. 검찰총장·합동참모의장·각군참모총장·국립대학교총장·대사 기타 법률이 정한 공무원과 국영기업체관리자의 임명

주요 쟁점사항

검찰총장 인사추천위원회에서 후보자를 추천한 후 국회에서 동의를 받도록 할지 여부

주요 논거

(인사추천위원회 도입) 검찰이 권력으로부터 독립하여 공정하게 검찰권을 행사하기 위해서 검찰총장 인선을 대통령 또는 집권세력이 결정하지 못하도록 제도화할 필요가 있는바, 인사추천위원회 후보자 추천 및 국회 동의 과정을 거치는 것이 적절한 대안일 수 있음.

(현행 유지) 검찰개혁 방법은 다양하게 제시되고 있는바 그 중 하나인 검찰총장 인사추천위원회는 헌법보다는 법률에 의해 제도화하는 것이 탄력적인 제도 운영 및 지속적인 개선을 위해 보다 바람직함.

개헌특위 논의 경과

① 검찰 개혁을 위해서 검찰총장 인사추천위원회에서 후보자 추천 후 국회 동의 도입 의견에 대체로 공감하였으나, ② 검찰 정치화 등 부작용을 우려하여 신중해야 한다는 의견도 개진됨.

외국 입법례

주요국 검찰총장 선출방법

국 가	검찰총장 임명방법
미 국	연방검사는 대통령이 상원의 동의를 얻어서 임명
독 일	연방검찰총장과 연방검사는 연방법무부장관의 제청, 연방참의원의 동의를 거쳐 대통령이 임명
스페인	사법부 총평의회의 의견을 청취한 후 국왕이 임명
러시아	연방 검찰총장 및 부총장은 연방대통령이 제청하면 연방 상원에서 임명

(2) 검사장 주민직선제 도입방안

(규정 없음)

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

검사장에 대하여 규율하는 헌법규정 없음

주요 쟁점사항

지방검사장을 해당지역 주민이 직접 선거를 통해 선출하도록 할지 여부

주요 논거

(주민직선제 도입) 검찰개혁을 위해서는 검사장 승진제도에서 비롯되는 권력에 줄서기 및 눈치보기 등의 폐해를 해결해야 하는바 검사장 주민직선제는 좋은 방법일 수 있으며, 지방분권 논의와 연동하여 검토해야 함.

(현행 유지) 검사장 주민직선제로 인해서 검찰이 오히려 정치화되고 왜곡되는 부작용이 있을 수 있고, 이를 시행하는 미국의 경우 직선제에 의해 선출된 지방검사의 부패를 대통령이 임명한 연방검사가 수사하는 사례가 끊이지 않는다는 점에서 도입할 가치가 있는지 신중히 검토할 필요가 있음.

개헌특위 논의 경과

① 검찰개혁 및 지방분권을 위해서 검사장 주민직선제를 도입하자는 의견과, ② 직선제의 부작용을 염려하여 도입에 신중해야 한다는 의견 개진

외국 입법례

주요국 검사장 선출방법

국 가	검사장 임명방법
미 국	대부분의 주에서 주검사는 주민 직선

11. 국민주권실현을 위한 헌법개정절차의 변경

1		헌법개정안에 대한 국민발안제의 도입 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제128조 ①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.

제2·3·4차 개정헌법에서는 민의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정하고 있으며 제5·6차 개정헌법에서도 국회의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정

제헌-1차 (1948-1954)	∘ 대통령 또는 국회(양원제일 경우 양원 각각) 재적의원 1/3 이상 제안
2차-4차 (1954-1962)	∘ 대통령, 민의원 또는 참의원재적의원 1/3, 민의원선거권자 50만인 이상 제안
5차-6차 (1962-1972)	∘ 국회재적위원 1/3 또는 국회의원선거권자 50만인 이상 제안
7차~현행 (1972-)	∘ 대통령 또는 국회 재적의원 과반수 제안

주요 쟁점사항

헌법개정안에 대한 국민발안제를 부활시킬 것인지 여부

헌법개정안 국민발안제를 도입하는 경우 발의 요건과 헌법 개정절차

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

국민주권을 강화하는 차원에서 국민발안제 부활에는 공감하나, 구체적 심의절차는 검토할 필요가 있다는 의견

국민발안 요건을 100만 명 이상으로 할 경우 특정 이익집단에 악용되거나 발안권 남용으로 인한 재정 낭비와 국력 소모가 우려된다는 의견

국민이 발안한 개헌안을 국회 심의 없이 국민투표에 회부하는 것은 국민발안과 국민투표 남용의 위험성이 우려된다는 의견

국민이 발안한 개헌안을 국회에서 심사할 경우 발의안에 대한 찬반표결만 가능하도록 할 것인지 이를 수정할 수 있도록 할 것인지 검토할 필요가 있다는 의견

외국 입법례

연방의회는 양원의원의 3분의 2가 이 헌법에 대한 수정의 필요성을 인정할 때에는 헌법수정을 발의해야 하며, 또는 모든 주의 3분의 2 이상의 주(州) 의회의 요청이 있을 때에는 수정발의를 위한 헌법회의를 소집하여야 한다. (후략)

(미국) 연방헌법 제5조

(독일) 기본법 제79조제1항

(1) 기본법은 문언을 명시적으로 변경 또는 보완하는 법률에 의하여만 개정될 수 있다. 평화규정, 평화규정의 준비 또는 점령법적 질서의 폐기를 대상으로 하거나 또는 연방공화국의 방위에 기여하도록 규정된 국제법적 조약에 있어서는 기본법의 규정이 조약의 체결 및 발효에 반하지 아니함을 해명하기 위해서는 이 해명에 국한되는 기본법 문언의 보충으로 충분하다.

(프랑스) 헌법 제89조

대통령과 의회는 총리의 제안을 받아 헌법개정안을 발의할 권한을 가진다. (후략)

(스위스) 헌법 제192조제2항, 제138조, 제139조제1항 및 제2항

제192조 (2) 연방헌법 및 연방헌법에 의거한 법률이 달리 규정하지 아니하는 한, 연방헌법은 법률제정 절차에 의하여 개정한다.

제138조 (1) 투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 전면개정을 발안할 수 있다.
(2) 위 발안은 국민투표에 회부한다.

제139조 (1) 투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 부분 개정을 발안할 수 있다.
(2) 연방헌법의 부분개정을 위한 국민발안은 일반적 발안 또는 초안의 형식을 가질 수 있다.

(일본) 헌법 제96조제1항

헌법의 개정은 국회가 각 원의 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발의하고, 국민에게 제안하여 그 승인을 거쳐야 한다. (후략)

2		헌법개정절차의 개선 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제130조 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.

② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.

제헌헌법 및 제1차 개정헌법에서는 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 개헌안 확정

제2·3·4차 개정헌법에서는 원칙적으로 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 개헌안을 확정하되, 대한민국 주권의 제약 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대사항은 국회의결 후 국민투표 부의하고 찬성을 얻지 못하면 소급하여 무효

제7차 개정헌법에서는 헌법개정안 제안자에 따라 개헌안 확정방식 이원화

제5·6·8차 개정헌법 및 현행헌법에서는 국회 의결 후 국민투표를 거쳐 확정

제헌-1차 (1948-1954)	∘ 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 확정
2차-4차 (1954-1962)	∘ (원칙) 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 확정 ∘ (예외) 대한민국 주권의 제약 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대사항은 국회의결 후 국민투표 부의, 찬성을 얻지 못하면 소급하여 무효 - 국민투표 발의: 국회의 가결이 있은 후 1개월 이내에 국회의원선거권자 50만인 이상의 찬성 - 국민투표 의결요건: 국회의원선거권자 2/3이상의 투표와 유효투표 2/3이상의 찬성
5차-6차 (1962-1972)	∘ 국회 의결 후 60일 이내에 국민투표를 거쳐 확정 - 국회 의결요건: 재적의원 2/3이상의 찬성 - 국민투표 의결요건: 국회의원선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수 찬성
7차 (1972-1980)	∘ 대통령이 제안한 헌법개정안은 국민투표(국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성)로 확정 ∘ 국회의원이 제안한 헌법개정안은 국회 의결(재적의원 2/3이상의 찬성) 후 통일주체국민회의 의결로 확정
8차~현행 (1980-)	∘ 국회 의결 후 30일 이내에 국민투표를 거쳐 확정 - 국회 의결요건: 재적의원 2/3이상의 찬성 - 국민투표 의결요건: 국회의원선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수 찬성

주요 쟁점사항

헌법의 현실적응성과 탄력성 확보를 위하여 개헌 절차를 간소화하거나 이원화 할 것인지 여부

개헌 절차를 이원화 또는 간소화하는 경우 세부 절차 및 조항별 구분 방법

주요 논거

(국회의결로 확정) 지나치게 엄격하게 규정되어 있는 개헌절차를 완화하여 헌법의 현실적응성과 탄력성 확보

(국회의결 후 국민투표로 확정-현행 유지): 대통령이나 집권정당이 정치적 목적으로 개헌하는 것을 막기 위하여 국민이 개헌의 정당성을 확인하는 절차 필요

(원칙적 국회의결, 예외적 국민투표) 원칙적으로 개헌절차를 간소화하되 다수의 국민이 국민투표를 청구하는 경우에는 국민투표를 실시하여 정치적 목적의 개헌에 대한 견제장치 마련

(원칙적 국민투표, 예외적 국회의결) 원칙적으로 현행 국민투표 절차를 유지하되 예외적으로 현실적응성이나 탄력성 확보를 위해 쉽게 고칠 수 있는 조항은 예외적으로 국회 의결로만 확정

개헌특위 논의 경과

헌법 개정에 30년 이상 걸리는 현실을 고려할 때 미래에 적응하기 위해서는 시대 상황이나 국민의 요구에 따라 헌법이 쉽게 고쳐질 수 있도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있다는 의견

핵심적인 권력구조 문제 등은 국민투표로 하고 기본권의 확장 등은 국회에서 확정하자는 의견

개헌에 대한 최종 결정권은 국민들에게 맡기는 국민투표를 해야 된다는 의견

외국 입법례

(전략) 어느 경우에나 연방의회는 4분의 3의 주(州)의 주(州)의회 또는 헌법회의에서의 비준이라는 두 가지 방법 중 하나를 정할 수 있고, 위 방법에 따라 비준되는 때에는 사실상 이 헌법의 일부로서 효력을 발생한다. (후략)

(미국) 연방헌법 제5조

(독일) 기본법 제79조제2항

(2) 이러한 법률은 연방의회 재적의원의 3분의 2의 찬성과 연방참사원의원 투표의 3분의 2의 찬성을 필요로 한다.

(프랑스) 헌법 제89조

(전략) 정부제출 또는 의원발의의 헌법개정안은 양원에서 제42조 셋째 문단에 정한 기간 내에 심의하여야 하고, 양원에서 동일한 내용으로 표결되어야 한다. 국민투표에서 승인되면 개정의 효력이 발생한다.
다만, 대통령이 정부제출 헌법개정안을 양원합동회의에 제출하기로 결정하는 경우에는 위 개정안은 국민투표에 회부되지 아니한다. 이 경우, 개정안은 유효투표의 5분의 3 이상을 획득함으로써 가결된다. (후략)

(스위스) 헌법 제193조제1항 및 제2항, 제194조제1항, 제195조, 제142조제1항 및 제2항

제193조 (1) 헌법의 전면개정은 국민투표로, 또는 양 의회 중 어느 한 의회가 발의하거나 연방의 포고로 결정할 수 있다.
(2) 국민투표로 발의하거나 양 의회의 의견이 일치하지 아니하는 경우에는 국민투표로 전면개정의 여부를 결정한다.

제194조 (1) 연방헌법의 부분개정은 국민투표로 발의하거나 연방의회의 포고로 결정한다.

제195조 전면적 또는 부분적으로 개정된 연방헌법은 국민 및 주가 승인하는 즉시 효력을 발한다.

제142조 (1) 국민투표에 회부된 안건은 투표자의 과반수 찬성으로 채택한다.
(2) 국민투표 및 주투표에 회부된 안건은 국민 투표의 과반수 찬성 및 주의 과반수 승인으로 채택한다.

(일본) 헌법 제96조제1항

헌법의 개정은 국회가 각 원의 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발의하고, 국민에게 제안하여 그 승인을 거쳐야 한다. 이러한 승인에는 특별 국민투표 또는 국회가 정하는 선거 시 행하여지는 투표에서 과반수의 찬성을 필요로 한다.

※ 헌법규정의 중요도에 따라 절차를 달리하는 국가 : 스페인, 우크라이나, 아이슬란드 등

스페인

조문	개정 요건
∘ 헌법전체, 서문, 기본권 및 공적자유, 왕권	∘ 양원의 각 2/3
∘ 그 외	∘ 양원의 각 3/5

※ 국민투표는 임의사항으로, 의회 승인 후 15일 이내에 어느 한 원의 의원 1/10 이상이 국민투표 요구 시 실시

우크라이나

조문	개정 요건
∘ 인간․시민의 권리와 자유, 우크라이나 독립성과 영토보전	∘ 인간‧시민의 권리나 자유를 폐지‧축소하거나 독립성과 영토보전을 침해하는 개헌 불가
∘ 총강, 선거 및 국민투표, 개헌절차	∘ 대통령, 재적의원 2/3 발의 ∘ 국민투표 실시
∘ 그 외	∘대통령, 재적의원 1/3 발의 ∘ 국민투표 미실시

아이슬란드 : 제62조 국교의 지위 규정을 개정하려면 의회 통과 후 국민투표 실시